Stabilität durch Entwicklung und Demokratie: eine neue Afrika­politik für Deutschland und Europa

Von Dr. Tilman Altenburg, Dr. Christine Hackenesch und Dr. Stephan Klingebiel

Erst jetzt tritt in aller Deutlichkeit zutage, wie sehr Europas Wohlergehen von einer nachhaltigen Entwicklung in Afrika abhängt. Lange Zeit haben sich Politik und Öffentlichkeit in Deutschland und weiten Teilen Europas nur wenig dafür interessiert, wie sich Afrika wirtschaftlich und politisch ent­wickelt. Dies hat sich in den letzten Jahren deutlich verändert. 

Die Fragen nach den Perspektiven Afrikas und der »richtigen« Afrikapolitik stehen in Europa plötzlich weit oben auf der politischen Agenda; denn erst jetzt tritt in aller Deutlichkeit zutage, wie sehr Europas Wohlergehen von einer nachhaltigen Entwicklung in Afrika abhängt. Da sind zum einen von Europäern als bedrohlich emp­fundene Entwicklungen, allen voran der enorme Migrations- und Flüchtlingsdruck auf die wohlhabenderen Länder der Europäischen Union und die zunehmende Instabilität vieler Staaten, in denen sich zum Teil radikale Bewegungen mit hohem Gewaltpotenzial organisieren. Angesichts der Tatsache, dass die Wirtschaft nur für einen Bruchteil der jungen Bevölkerung Regelarbeitsverhältnisse bereitzustellen vermag, einer prognostizierten Vervierfachung der Bevölkerung bis zum Ende dieses Jahrhunderts sowie erheblicher Risiken des Klimawandels spricht wenig für eine rasche Lösung dieser Probleme. 

Wachstum dämmt Migration nicht ein

Zum anderen sind die Volkswirtschaften der Region in den letzten 15 Jahren einigermaßen stabil gewachsen. Dieses Wachstum folgt bislang einem sozial exklusiven Muster, sodass Flucht und Migration nicht eingedämmt werden. Es hat aber ein neues Interesse der europäischen Wirtschaft an Partnerschaften mit der Region geweckt. Für Unternehmen wird Afrika interessanter sowohl als Absatzmarkt als auch als Rohstoffquelle. China ist inzwischen zum zweitgrößten Handelspartner Afrikas geworden (nach der EU insgesamt und vor den USA) und hat enge Beziehungen zu vielen afrikanischen Regierungsparteien aufgebaut. Daher sind europäische Wirtschaft und Politik besorgt, dass China zu viel Einfluss gewinnt und sich die Region stärker an chinesischen als an europäischen ordnungspolitischen Leitbildern orientieren könnte.

Kindersterblichkeit ist in Demo­kratien nachweislich geringer und nimmt ab, je länger ein Land demokratisch verfasst ist.

Von Dr. Tilman Altenburg, Dr. Christine Hackenesch und Dr. Stephan Klingebiel

Wir plädieren im Folgenden dafür, dass sich Europa – aus Gründen globaler Verantwortung und wohlverstandenen Eigeninteressen – wesentlich stärker als bisher für eine Partnerschaft mit der Region einsetzen sollte. Aufbauend auf afrikanischen Strategien wie der »Agenda 2063«, sollte Deutschland zusammen mit afrikanischen Partnern Demokratie und Menschenrechte sowie eine sozial-ökologische Marktwirtschaft gezielter befördern. Angesichts der Herausforderungen geht es um eine breit angelegte Strategie, um die wirtschaftlichen Fundamente einer nachhaltigen Entwicklung zu verbessern und zugleich ihre demokratische Legitimierung zu stärken. Dies erfordert eine Ausweitung der Investitionen, vor allem aber die gesellschaftlich-partizipative Erarbeitung einer Reformagenda, zu der Europa wichtige Beiträge leisten könnte. Auf deutscher Seite setzt dies eine deutliche Verbesserung der Ressortkooperation sowie eine konsequente Europäisierung der Unterstützung voraus. 

Beschäftigungsintensive ökologisch-soziale Marktwirtschaft entwickeln

Der weitaus größte Teil der afrikanischen Erwerbsbevölkerung arbeitet in informellen Kleinstbetrieben mit niedriger Produktivität und entsprechend geringen und unregelmäßigen Einkommen. Zwar wuchsen die Volkswirtschaften Subsahara-Afrikas im Durchschnitt um vier bis fünf Prozent pro Jahr, die human development indica­tors haben sich insgesamt deutlich verbessert und die Armutsquote hat abgenommen (allerdings langsamer als in anderen Weltregionen, sodass die absolute Zahl der Armen sogar leicht angestiegen ist). Bislang zeichnet sich aber kein produktivitätssteigernder Strukturwandel ab. Produktion und Arbeitsplätze verlagern sich im Wesentlichen von gering produktiver Landwirtschaft zu gering produktiven Dienstleistungen. Der Anteil der Industrie am BIP ist rückläufig, obwohl noch keine echte Industrialisierung stattgefunden hat. Zwar gibt es Unterschiede innerhalb der Region (zum Beispiel Botsuana, Mauritius, Ruanda mit positivem Strukturwandel), aber kein einziges Land in der Region weist den Weg, wie eine beschäftigungsintensive, die Produktivität steigernde und öko­logisch nachhaltige Wirtschaftsentwicklung aussehen könnte. Ohne eine solche Perspektive werden die Zahlen derjenigen weiter zunehmen, die ihr Heil in der Abwanderung nach Europa suchen. Dabei gibt es durchaus Trends, auf denen eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung auf­bauen könnte: 

Die Nachfrage nach Nahrungsmitteln wird weltweit steigen, denn die Weltbevölkerung wird größer, ihre Kaufkraft wächst und damit die Nachfrage nach »veredelten« Produkten mit höherem Energieinput. Gleichzeitig wird die Bodenfruchtbarkeit weltweit voraussichtlich weiter abnehmen und aufgrund nicht nachhaltiger Stickstoffkreisläufe nur noch bedingt durch Kunstdünger kompensiert werden können. Als einzige Weltregion mit großem ungenutztem Bodenpotenzial kann Subsahara-Afrika hiervon profitieren.

Die Digitalisierung eröffnet neue Potenziale. Afrika könnte derzeitige Defizite bezüglich seiner Infrastruktur durch transaktionssenkende IT-Lösungen ausgleichen (zum Beispiel Informationen und Finanzdienstleistungen auf dem Smartphone). Zudem könnte die Region von internationalem Outsourcing im Dienstleistungsbereich »à la Bangalore« profitieren.

Afrikas Urbanisierung schreitet mit Riesenschritten voran. Damit einher geht eine Steigerung der Durchschnittseinkommen und Ausdifferenzierung der Nachfrage – auch nach vor Ort produzierten Waren und Dienstleistungen. Allein die Bauwirtschaft kann zu einem Wirtschaftsmotor werden, wenn sie beschäftigungs- und technologiepolitisch sinnvoll gesteuert wird. 

Bislang ist China die arbeitsintensive »Werkbank der Welt« für international gehandelte lohnkostenintensive Produkte. Hier schießen jedoch die Lohnkosten seit Jahren derart in die Höhe, dass die chinesische Regierung mit der Abwanderung von 85 Millionen Arbeitsplätzen im Niedriglohnsegment rechnet. Ein Teil dieser Arbeitsplätze könnte in Afrika entstehen und für einen Produktivitäts- und Einkommensschub sorgen. 

Was fehlt, sind klare Programme, wie solche Potenziale in Wert gesetzt werden können. Diese würden strukturpolitische Initiativen erfordern, um die für jedes Land spezifischen Chancen zu identifizieren und entsprechende vorwettbewerbliche Investitionen, zum Beispiel in Ausbildung, Unternehmensgründungen, Infrastruktur und Vernetzung, zu tätigen. Deutschland und Europa könnten sich massiv dafür einsetzen, Kompetenzen und politische Unterstützung für eine beschäftigungsintensive ökologisch-soziale Marktwirtschaft zu schaffen.

Demokratieförderung kann erneuten Konflikt­ausbruch reduzieren.

Dr. Tilman Altenburg, Dr. Christine Hackenesch und Dr. Stephan Klingebiel

Elemente einer solchen Initiative umfassen zum Beispiel Anreize zur Kooperation und Vernetzung wirtschaftspolitischer und sozialwissenschaftlicher Forschungseinrichtungen in Europa, Afrika und Schwellenländern (insbesondere China); engere Kooperation der Organe der verfassten Wirtschaft; Stipendienprogramme, in denen sich afrikanische Nachwuchskräfte mit Prinzipien ökologisch-sozialer Marktwirtschaft fortbilden können; Coaching afrikanischer Start-ups oder die Unterstützung eines bestehenden Programms der Afrikanischen Entwicklungsbank zur Analyse und Implementierung nationaler Wirtschafts­strategien.   

Coaching afrikanischer Start-ups 

Die unverzichtbare zweite Säule der Stabilisierung und Entwicklung ist die Demokratisierung. Demokratische Werte werden auch in Afrika weitgehend geteilt. Umfragen des Afrobarometer zeigen, dass sich mehr als zwei Drittel der afrikanischen Bürger (71 Prozent) mehr Demokratie in ihren Ländern wünschen, gerade auch in auto­ritären politischen Kontexten. Zudem gibt es gute sicherheitspolitische und auch wirtschaftliche Gründe, demokratische Regierungsführung in Afrika zu fördern. Studien zeigen, dass Demokratien mehr Fortschritte in der Armutsreduzierung machen und mehr öffentliche Güter bereitstellen als nicht demokratische Regime mit gleichem Entwicklungsgrad. Es gibt einen breiten Konsens in der Wissenschaft, dass Demokratien bessere Ergebnisse in der Vorbeugung von Hungersnöten erzielen. Kindersterblichkeit ist in Demokratien nachweislich geringer und nimmt ab, je länger ein Land demokratisch verfasst ist. Studien zeigen auch, dass Demokratien ambitioniertere Zusagen in den internationalen Klima- und Umweltverhandlungen machen und entsprechende interna­tionale Verträge eher ratifizieren. 

Zwei Drittel der afrikanischen Bürger wünschen sich mehr Demokratie

Gemeinwohlorientierte Politik ist nur dann zu erwarten, wenn Regierungen rechenschaftspflichtig sind und sich dem demokratischen Wettbewerb stellen müssen. Insofern besteht eine enge Korrelation zwischen demokratischen Institutionen und inklusiver Politik. Zwar hat es auch in Afrika immer wieder entwicklungsorientierte Auto­kratien gegeben, aber diese konnten in keinem Fall über Führungswechsel hinweg institutionell abgesichert und fortgeführt werden. In Ruanda und Äthiopien, den beiden aktuell herausstechenden entwicklungsorientierten Autokratien der Region, haben die Regierungen politische Freiheiten in den letzten Jahren immer weiter eingeschränkt; in Äthiopien wird gegen diese Zustände inzwischen heftig demonstriert. Solche Auto­kratien sind daher keine nachhaltige Alternative zu demokratischer Entwicklung. 

Der Grad politischer und bürgerlicher Freiheiten in Afrika ist seit 2005 tendenziell rückläufig. In einer Reihe von Ländern haben kritische Medien- und NGO-Gesetze die Handlungsspielräume für Zivilgesellschaft, Medien und Opposition weiter eingeschränkt. Diskussionen zum »dritten Mandat«, das heißt zu Verfassungsänderungen, um den regierenden Präsidenten weitere Amtszeiten zu ermöglichen, stellen demokratische Institu­tionen infrage. Gleichzeitig gibt es eine Reihe posi­tiver Entwicklungen. Soziale Bewegungen und zivilgesellschaftliche Aktivitäten haben in vielen Ländern zugenommen; in einigen Ländern findet rund um Großprojekte im Energie-, Infrastruktur- oder landwirtschaftlichen Sektor soziale Mobilisierung statt. In einigen Ländern wie Mauritius haben sich demokratische Strukturen gefestigt. 

Deutschland und die Europäische Union setzen sich für die Förderung demokratischer Regierungsführung in Afrika ein. Dies sollte erheblich ausgebaut werden. Gerade mit Blick auf Sub­sahara-­Afrika gibt es eine Reihe von Studien, die zeigen, dass Demokratieförderung positive Bei­träge leisten kann. Demokratieförderung unterstützt demo­kratische Institutionen (Menschenrechtskommissionen, Parlamente, Ombudspersonen oder Antikorruptionskommissionen). Im politischen Dialog, den die EU mit den meisten afrikanischen Regierungen führt, können schwierige Themen angesprochen werden. Demokra­tieförderung kann nicht zuletzt in Post-Konflikt-­Ländern die Wahrscheinlichkeit eines erneuten Konfliktausbruchs reduzieren.

Deutschland und die EU sollten sich nicht nur für effektives Regieren, die Verbesserung des Investitionsklimas und die Stärkung von Menschenrechten einsetzen, sondern insbesondere demokratische Institutionen fördern. Die Förderung von Gewaltenteilung und die Stärkung afrikanischer Parlamente sollten stärker in den Fokus rücken. Dabei sollte zum einen ein höherer Anteil der Entwicklungsgelder für Demokratieförderung ausgegeben werden. Zum anderen sollte die Förderung demokratischer Regierungsführung als Querschnittsaufgabe in Politikfeldern jenseits der Entwicklungszusammenarbeit wie Handels- und Investitionsförderung, Umwelt- und Klima­politik verankert werden in dem Sinne, dass in allen Bereichen der Kooperation demokratische Institutionen wie Mitbestimmung, Transparenz und Rechenschaftspflicht gestärkt werden. Der Europäische Aktionsplan für Demokratie- und Menschenrechte ist ein Schritt in die richtige Richtung. 

In den Migrationspartnerschaften setzen Deutschland und die EU finanzielle Anreize zur Rückführung von Flüchtlingen und Reduzierung von Flüchtlings- und Migrationszahlen, die bisherige politische Konditionalitäten aufweichen.

Dr. Tilman Altenburg, Dr. Christine Hackenesch und Dr. Stephan Klingebiel

Derzeit scheinen sich jedoch die Prioritäten der deutschen und europäischen Afrikapolitik zu verschieben. Vor dem Hintergrund wachsender Instabilität und steigender Flüchtlingszahlen rücken Stabilisierung und Sicherheit in den Vordergrund – oft auf Kosten der Demokratieförderung. In den Migrationspartnerschaften setzen Deutschland und die EU finanzielle Anreize zur Rückführung von Flüchtlingen und Reduzierung von Flüchtlings- und Migrationszahlen, die zum Teil zugleich Regime mit erheblichen Demokratiedefiziten stabilisieren und bisherige politische Konditionalitäten aufweichen. Zum anderen steigt vor dem Hintergrund zunehmender Konflikte mit terroristischen Gruppen wie Boko Haram und al-Schabaab die Bereitschaft, die Sicherheitskräfte autokratischer Regime zu unterstützen. Solche »Stabilität vor Entwicklung«-Strategien sind sehr riskant. Sie haben in der Vergangenheit (etwa in Ägypten) entwicklungsfeindliche Eliten vorübergehend stabilisiert, die politischen Konflikte aber letztlich verschärft und die Legitimität europä­ischer Politik untergraben. Gerade in Ländern, in denen die Bundesregierung oder die EU Migrationspartnerschaften abschließen und/oder zusätzliche Gelder zur Stärkung der Sicherheitskräfte bereitstellen, sollten sich die Geber parallel umso mehr dafür einsetzen, dass demokratische Strukturen und Menschenrechte gefördert werden. 

Ohne Europa kein signifikanter Einfluss  

Deutschland ist genauso wie andere europäische Länder gut beraten, in der Zusammenarbeit mit afrikanischen Partnern europäisch zu agieren oder sich innerhalb der EU zumindest eng abzustimmen. Es ergibt selbst für die großen EU-Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich wenig Sinn, mit einer Vielzahl der 54 afrikanischen Staaten sowie den vielfältigen Regionalorganisa­tionen (Afrikanische Union et cetera) als einzelne Geber zu kooperieren. Hier ist ein konzertiertes europäisches beziehungsweise arbeitsteiliges Vorgehen entscheidend. Dies gilt für das entwicklungspolitische, humanitäre, außen- und sicherheitspolitische Engagement gleichermaßen. 

In der Entwicklungszusammenarbeit haben die europäischen Institutionen und die Mitgliedstaaten in den letzten rund zehn bis 15 Jahren bereits vielfältige gemeinsame Lösungen entwickelt, um kleinteilige und nicht abgesprochene Vorgehensweisen zu überwinden. Dies gilt beispielsweise für die »gemeinsame Programmierung« (der Kooperationspakete der EU-Akteure mit afrikanischen Partnerländern) und die Vereinbarungen über Arbeitsteilung zwischen EU-Akteuren und die Delegation von Aufgaben eines Mitgliedstaates an ein anderes Mitgliedsland. Gleichwohl sind diese technisch oft ausgefeilten Ansätze meist nur begrenzt hilfreich, solange bei den Nationalstaaten der politische Wille fehlt, mehr Kompetenzen in der Kooperation auf die europäische Ebene zu übertragen.

Deutschland sollte daher noch proaktiver gemeinsame europäische Ansätze gegenüber afrikanischen Partnern fördern und von anderen EU-Mitgliedstaaten einfordern. Dies gilt für jedes einzelne Politikfeld einschließlich der Entwicklungs­politik. Noch wichtiger ist die europäische Koordinierung jedoch bei politikfeldübergreifenden Strategien. Hierbei kann die EU durchaus auf einige positive Beispiele verweisen. So ist die »Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik«, die die Vizepräsidentin der Kommission und Hohe Repräsentantin, Federica Mogherini, den EU-Staats- und Regierungschefs im Juni 2016 vorgelegt hat, ein Beleg dafür, dass auch langfristige Überlegungen zur globalen Nachhaltigkeit Ein­-zug gehalten haben in außen- und sicherheits­politische Diskurse der EU. Mit den Vorüberlegungen zum External Investment Plan (EIP) hat die EU-Kommission Vorschläge vorgelegt, wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Afrika zu fördern. Deutsche Initiativen wie beispielsweise der Marshallplan von Bundesminister Müller oder der »Compact for Africa«, den Finanzminister Schäuble im Rahmen der deutschen G20-Initiative einbringen will, sollten mit dem EIP eng abgestimmt werden.

Politikfeldübergreifende Kooperationsansätze erfordern einen whole of government-Ansatz 

Sofern Deutschland in der afrikabezogenen Politik eigene Akzente setzen und bilaterale Institutionen nutzen will, sollte dies in einen whole of government-Ansatz integriert werden. Das Politikfeld der Entwicklungszusammenarbeit hat in vielen Bereichen der Kooperation mit Afrika spezifische Expertise aufgebaut, die auch künftig große Bedeutung haben wird – etwa in der partnerschaftlichen Programmierung und in der Verknüpfung öffentlicher und privater Kapitalbei­träge. Zugleich internationalisieren sich aber sehr viele andere Ressorts und Fach­institutionen und bauen ihre Kooperation mit afrikanischen Partnern aus.  

Bislang ist die Kooperation deutscher Akteure stärker durch ein »Nebeneinanderher« als durch ein »Miteinander« geprägt.

Dr. Tilman Altenburg, Dr. Christine Hackenesch und Dr. Stephan Klingebiel

Bislang ist die Kooperation deutscher Akteure stärker durch ein »Nebeneinanderher« als durch ein »Miteinander« geprägt. Deutsche Ressorts sind mit ihren Förderansätzen kaum aufeinander abgestimmt. Vorhaben etwa des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, des Umweltminis­teriums und des Auswärtigen Amts werden mit Partnerländern nicht gemeinsam erörtert, sondern stehen oft unverbunden nebeneinander. Weitere Akteure wie etwa die Bundesländer kommen teilweise hinzu; dadurch werden nur schwerlich relevante, aufeinander abgestimmte Strategien geplant und umgesetzt. Dies schmälert den Nutzen der bereitgestellten Ressourcen, schafft aber zugleich vor allem bei den afrikanischen Partnern hohe Transaktionskosten in der Kooperation mit einer Vielzahl von Akteuren. Die Anreize der Ressorts sind eher auf eigene Sichtbarkeit als auf verschränktes Handeln gerichtet. 

Deutsche Ressorts sind kaum abgestimmt

Das deutsche Regierungssystem – anders etwa als in den USA, Großbritannien und Frankreich – schafft aus sich heraus nur wenige Anreize zum gemeinsamen Handeln. Die systematische Förderung eines konsistenten Vorgehens steht noch aus. Dabei lassen sich etwa durch Finanzierungsinstrumente, die gezielt auf gemeinsames Handeln setzen, durchaus positive Anreize schaffen. Um wirksamer zu werden, sollte die deutsche Afrika­politik als gemeinsame Politik der Bundesregierung konzipiert und ihre Kohärenz auf höchster politischer Ebene nachgehalten werden. Der Bundestag sollte zudem durch gezieltere ausschussübergreifende Zusammenarbeit entsprechende Signale für ein kohärentes Handeln setzen.

Erfolge nicht über Nacht zu erwarten

Nur wenn Deutschland und Europa ihre Kooperation im oben beschriebenen Sinne strategischer ausrichten und besser koordinieren, kann signifikanter Einfluss auf afrikanische Entwicklungen genommen werden. Allerdings sollten die Erwartungen nicht überzogen werden. Externe Akteure können immer nur begrenzt Einfluss nehmen. Wie sich die Länder Afrikas entwickeln, hängt in allererster Linie von der nationalen Politik des jeweiligen Landes ab. Wichtig sind daher die Unterstützung nationaler ownership und die Einbettung unterstützender Maßnahmen in nationale und regionale Programme wie beispielsweise die »Agenda 2063«. Auch dann sind Erfolge nicht über Nacht zu erwarten. Die gesellschaftliche Verankerung demokratischer Institutionen oder die Etablierung inklusiver Wirtschaftssysteme sind strukturelle Veränderungen, die sich kaum innerhalb einer Generation realisieren lassen.