Neue Lage, neue Verantwortung: deutsche Außenpolitik nach dem Ende der Gewissheiten

Von Dr. Tobias Bunde

Sind wir Zeugen einer Zeitenwende, deren Reich­weite wir gegenwärtig noch nicht absehen können? Im Rückblick erscheint das vergangene Vierteljahrhundert, die Zeit seit dem Fall der Berliner Mauer 1989 und dem Zerfall der Sowjetunion im Jahr 1991, als eine weltgeschichtliche Übergangsphase. Im Englischen sprach man deswegen auch häufig von der post-Cold War era, also einer Phase, die sich vor allem von der vorherigen Ära abgrenzen ließ, von der man aber nicht wusste, wodurch sie geformt werden würde.

Aus deutscher Sicht war dieses Interregnum jedenfalls von mehreren glücklichen Umständen geprägt, die zu außenpolitischen Gewissheiten wurden, deren Gültigkeit man kaum noch infrage stellte. Erstens ging der Zerfall der Sowjetunion mit der Schlussfolgerung einher, dass die USA nunmehr die alleinige globale Supermacht seien, die im Zweifel als Garant der Pax Americana agieren würde. Für die deutsche Politik hieß dies nicht zuletzt, dass man davon ausging, die USA würden ihre Rolle als europäische Macht auf unbegrenzte Zeit ausüben. 

Zweitens erlebte die europäische Integration in den Jahren nach der deutschen Vereinigung einen Aufschwung, der sich zunächst in der Gründung der Europäischen Union und dann alsbald in der Erweiterung um zahlreiche neue Mitgliedstaaten und einer Vertiefung der Integration niederschlug. Lange Zeit kannte die europäische Politik nur eine Richtung: hin zu mehr Integration. Die Frage war nicht, ob es eine »immer engere Union« geben würde, sondern allenfalls, in welchen Schritten und nach welchem Zeitplan. 

Drittens glaubte man, die Ausbreitung von Demokratie und Marktwirtschaft sei unaufhaltsam. Francis Fuku­yamas These vom Ende der Geschichte, die meist nur verkürzt wiedergegeben wird, war insofern korrekt, als sie die Entwicklung auf den Punkt brachte, dass es nunmehr nur noch ein legitimes politisches Ordnungsmodell gab. Selbst die verbliebenen autori­tären Regime argumentierten ent­weder, dass sie bereits demokratisch seien, oder behaupteten, sie seien auf dem Weg dorthin. Ein alternatives Ordnungsmodell mit universalem Geltungsanspruch gab es nicht. Die Periode nach 1989 war auch deswegen nicht nur ein unipolarer, sondern vor allem ein liberaler Moment. Liberale Ideen bestimmten die globale Politik in vielerlei Hinsicht: Staaten schlossen regionale Verträge zur Sicherung und Verbreitung von Demokratie und Menschenrechten, engagierten sich in Friedens- und Staatsbildungsmissionen, deren Ziel die Errichtung demokratischer Strukturen war, inter­venierten bisweilen in souveränen Staaten, wenn grundlegende Menschenrechte verletzt wurden, oder gründeten neue Gerichte, vor denen internationale Verbrechen verhandelt und bestraft werden sollten. 

Viertens befand sich Deutschland in einer äußerst vorteilhaften sicherheitspolitischen Lage – »umzingelt von Freunden« und ohne nennenswerte Bedrohung durch auswärtige Mächte. Sie stellte einen fundamentalen Wandel gegenüber der Nachkriegszeit dar, in der Deutschland das potenzielle Schlachtfeld für eine Konfrontation von Ost und West darstellte. Nach dem Zerfall der Sowjetunion war ein Angriff auf die territoriale Integrität der Bundesrepublik kein realistisches Szenario mehr. In Deutschland ging man stattdessen davon aus, dass sich bald ganz Europa in eine Sicherheitsgemeinschaft verwandeln würde, in der Konflikte nur friedlich gelöst werden würden. Und für die europäische Nachbarschaft ersann man in der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003 das Ziel eines Rings gut regierter Staaten entlang der europäischen Peripherie. Deutschland, umgeben von Freunden und guten Nachbarn. 

All diese Grundannahmen stehen heute infrage

Erstens zeigt sich immer deutlicher, dass wesent­liche Teile der US-Bevölkerung nicht mehr der Auffassung sind, dass die Vereinigten Staaten als Garant der internationalen Ordnung agieren sollten. Schon unter Barack Obama bestanden die USA nicht mehr darauf, in jeder internationalen Krise Führungsverantwortung zu übernehmen. Mit durchaus hehren Motiven verzichtete Obama auf eine Intervention in Syrien, überließ damit aber anderen Akteuren das Heft des Handelns. Auch in anderen Konflikten in und um Europa verwies die Obama-Regierung darauf, dass die Europäer mehr Verantwortung übernehmen könnten und sollten. Mit dem Amtsantritt von Donald Trump wird sich dieser Prozess aller Voraussicht nach weiter beschleunigen. Entgegen dem weitverbreiteten Glauben, sein außenpolitisches Weltbild sei inkonsistent, zeigen Trumps Äußerungen der letzten Jahrzehnte eine durchaus sehr klare Positionierung, die sich vor allem in einer großen Skepsis gegenüber den hohen Kosten der US-amerikanischen Weltmachtrolle niederschlägt. Ein wohlwollender Hegemon werden die USA unter seiner Führung kaum bleiben. Für Deutschland, dessen Außen- und Sicherheitspolitik auf dem Fun­dament der starken Sicherheitspartnerschaft mit den USA ruhen, wirft dies grundsätzliche Fragen auf. 

Zweitens steht die Zukunft der europäischen Integration auf dem Spiel. Nach dem Brexit-Referendum in Großbritannien steht ein zentrales Mitgliedsland kurz davor, die EU zu verlassen. In vielen Mitgliedstaaten gewinnen illiberale und populistische Parteien an Einfluss, die den Integrationsprozess an sich infrage stellen und ihr Heil in einem neuen Nationalismus suchen. Und selbst diejenigen, welche den europäischen Integrationsprozess eigentlich unterstützen, schlagen sich selten für die EU in die Bresche. Regelmäßig verkaufen nationale Regierungen europäische Erfolge als nationale, während hausgemachte Probleme allzu gern auf Brüssel geschoben werden. Auf jeden Fall ist mittlerweile offensichtlich, dass der Integrationsprozess in Richtung einer »immer engeren Union« alles andere als ein Selbstläufer ist. 

An der Schwelle eines neuen Systemkonflikts

Drittens steht das politische Ordnungsmodell der liberalen Demokratie insgesamt unter Druck. In nahezu allen westlichen Ländern verzeichnen Populisten Zulauf, die dezidiert illiberale Positionen vertreten oder gar offen das Modell einer »illiberalen Demokratie« beschwören. Noch bedroh­licher ist, wie die Umfrageergebnisse des World Values Survey zeigen, dass die Zustimmung zur liberalen Demokratie in vielen westlichen Ländern über Zeit deutlich abgenommen hat. Wir stehen an der Schwelle eines neuen Systemkonflikts: Ein autoritärer und illiberaler Staatskapitalismus hat vielleicht (noch) nicht die Strahlkraft des Kommunismus, aber die liberalen Demokratien werden bereits heute weltweit von einer »illiberalen Internationale« unter Druck gesetzt. Und statt der globalen Schutzverantwortung haben nun wieder traditionellere Interpretationen staatlicher Souveränität Konjunktur. 

Die Ereignisse der Jahre 2014 bis 2016 stellen ganz wesentliche Grund­annahmen infrage, auf denen das außenpolitische Handeln der Bundesrepublik Deutschland im vergangenen Vierteljahrhundert beruhte.

Dr. Tobias Bunde

Viertens ist eine militärische Konfrontation, die potenziell auch die Großmächte einschließt, selbst in Europa nicht mehr auszuschließen. Die russische Regierung hat 2014 mit der Halbinsel Krim nicht nur einen Teil der Ukraine annektiert, sondern ist Teil eines bewaffneten Konflikts in den Oblasten Donezk und Luhansk. Wiederholte Hinweise auf das russische Nuklearpotenzial, die Aufrüstung der russischen Streitkräfte und die Zunahme antiwestlicher Propaganda haben ins­besondere bei unseren östlichen Bündnispartnern verständlicherweise zu großer Sorge geführt. Das neue »Weißbuch« der Bundesregierung aus dem Jahr 2016 spricht daher auch – in Abkehr von der Vorgängerversion von 2006 – von Russland als einer »Herausforderung für die Sicherheit auf unserem Kontinent«. Immer wieder kommt es zu gefährlichen Beinahezusammenstößen zwischen russischen und westlichen Einheiten; wesentliche Abrüstungsverträge werden nicht umgesetzt, und neue Rüstungskontrollinitiativen werden ignoriert. Der europäische Kontinent ist heute nicht das postmoderne Paradies, als das er noch vor wenigen Jahren von einigen beschrieben wurde. 

In der Summe stellen die Ereignisse der Jahre 2014 bis 2016 also ganz wesentliche Grundannahmen infrage, auf denen das außenpolitische Handeln der Bundesrepublik Deutschland im vergangenen Vierteljahrhundert beruhte. Wie also sieht die neue deutsche Verantwortung in der sich anbahnenden neuen Phase der Weltpolitik eigentlich aus? Und reichen die bisherigen Anstrengungen in der deutschen Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik aus, um den neuen Herausforderungen begegnen können? 

Erstens bedarf es einer klaren Analyse der veränderten Lage. Dazu gehört zunächst das Verständnis dafür, dass Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten von außergewöhnlich glücklichen Umständen profitierte, die heute nicht mehr – oder zumindest nur noch sehr eingeschränkt – gelten, und heute wieder mehr für seine Sicherheit tun muss. 

Umdenken in der politischen Kommunikation

Dies erfordert auch ein Umdenken in der politischen Kommunikation. Viele der hier skizzierten Entwicklungen haben sich bereits seit vielen Jahren angebahnt, sind aber im Wesentlichen nicht als grundlegender Wandel wahrgenommen worden. Diejenigen, die es besser wussten, gingen der Debatte über eine Anpassung der deutschen Außenpolitik an die neue Lage bisweilen aktiv aus dem Weg, weil sie dachten, ein behutsamer Wandel sei für die Bevölkerung besser zu verdauen. Fraglich ist aber, ob solch ein behutsamer Wandel in der Lage ist, mit den teils rasanten Verände­rungen unserer Umwelt mitzuhalten. Lange Zeit wurde die deutsche Außenpolitik, insbesondere die sicherheitspolitischen Herausforderungen, viel zu stiefmütterlich behandelt. Auch die außen- und sicherheitspolitischen Grundsatzreden von Bundeskanzlerin Angela Merkel lassen sich trotz ihrer langen Regierungszeit an einer Hand abzählen. 

Es muss wieder vermehrt über Fragen von Krieg und Frieden geredet und gestritten werden. Das mag nicht immer einfach sein, aber ohne einen robusten Diskurs kann eine demokratische Außenpolitik langfristig nicht funktionieren.

Dr. Tobias Bunde

Vorstöße von Fachpolitikern, die Bundesregierung jedes Jahr zur Vorstellung eines Berichts zur sicherheitspolitischen Lage und einer anschließenden Generaldebatte zu zwingen, scheiterten wiederholt. Stattdessen wurde weitgehend nach dem Motto verfahren, die Bevölkerung wolle dies alles gar nicht so genau wissen. Man werde sich schon darum kümmern. Das war bereits in den vergangenen Jahren kurzsichtig. In Zukunft ist es unverantwortlich und gefährlich. 

Klare Wende in der deutschen Sicherheitspolitik

Jüngstes Beispiel für eine riskant-defensive Kom­munikation ist die Vermittlung der Neuausrichtung der Nato in Reaktion auf die russische Politik der vergan­genen Jahre. Hier hat die Bundesregierung in der Praxis eine klare Wende in ihrer Si­cherheits­politik eingeleitet. Lange Zeit von internationalen Thinktanks als eine »verlorene Nation« im Bündnis bezeichnet und von den Partnern für die Abwesenheit bei Manövern kritisiert, hat Deutschland die Führungsrolle des multinationalen Bataillons übernommen, das die Nato nach Litauen entsendet. Deutsche Soldatinnen und Soldaten tun also zukünftig an der Nato-Ostflanke genau das, was Deutschlands Bündnispartner während des Ost-West-Konflikts an der innerdeutschen Grenze taten. Sie demonstrieren Russland, aber auch unseren Alliierten, dass ein Angriff auf ein Bündnismitglied ein Angriff auf die ganze Nato ist. Diese Anpassung ist angemessen und maßvoll, wenn man sie mit der russischen Aufrüstung vergleicht. Anstatt aber der Bevölkerung die Entscheidung zu erläutern, die angesichts unserer Geschichte doch recht einleuchtend zu vermitteln wäre, warnt ein Teil der deutschen Regierung vor »Säbelrasseln« (wohlgemerkt auf westlicher Seite), während der andere argumentiert, es handele sich um eine leichte Anpassung der Verteidigungs­planung, ganz so, als ob man darauf hoffte, unangenehme Debatten vermeiden zu können. Dabei hat das Beispiel des Afghanistan-Einsatzes gezeigt, dass es wenig hilfreich ist, nicht von Anfang an klar zu kommunizieren, worum es bei einem Einsatz geht, wenn man nicht langfristig die Unterstützung der Bevölkerung verlieren will. Abschreckung kann nur funktionieren, wenn sie glaubhaft ist. Das wiederum ist nur möglich, wenn die Grundüber­zeu­gungen unserer Außenpolitik in der Bevölkerung verankert sind. Jüngere Umfragen zur Frage, ob die Bundeswehr einen Bündnispartner gegen einen russischen Angriff verteidigen sollte, zeigen, dass der Rückhalt hier gering ist. Mehr als die Hälfte der Befragten in diesen Umfragen spricht sich gegen einen Einsatz der Bundeswehr in diesem Fall aus. Angesichts zunehmender russischer Desinformationskampagnen, deren Ausmaß erst in jüngster Zeit stärker wahrgenommen wird, ist die kommunikative Zurückhaltung der politischen Kräfte, welche diese grundsätz­liche Ausrichtung für richtig halten, äußerst riskant. 

Überhaupt muss, zweitens, wieder vermehrt über Fragen von Krieg und Frieden geredet und gestritten werden. Das mag nicht immer einfach sein, aber ohne einen robusten Diskurs kann eine demokratische Außenpolitik langfristig nicht funktionieren. Das bedeutet auf der einen Seite, Gefährdungen unserer Sicherheit klar zu benennen. Auf der anderen Seite geht es aber auch um eine kritische Aufarbeitung unserer außen-, entwicklungs- und sicherheitspolitischen Entscheidungen der letzten Jahre. Ein besonders wichtiger Punkt ist die Eva­luation von Auslandseinsätzen, die von vielen Menschen generell als Misserfolg bewertet werden: Gilt dies für alle Einsätze? Welche waren erfolgreicher als andere – und warum? Gleichzeitig sollte aber auch eine offene Auseinandersetzung darüber geführt werden, was passiert, wenn sich die internationale Gemeinschaft nicht zu einem Engagement durchringen kann. Meist müssen sich in der deutschen Debatte nur jene verantworten, die für ein Eingreifen in akuten Krisen plädieren, obwohl es doch eigentlich akzeptiert schien, dass auch ein Unterlassen mitschuldig machen kann. In Syrien, um das heute wichtigste Beispiel zu nennen, ist all das eingetreten, wovor Gegner eines Eingreifens für den Fall eines westlichen Engagements immer gewarnt hatten: Der Konflikt ent­wickelte sich zu einem regionalen Flächenbrand, es gab eine Radikalisierung der Konfliktparteien, riesige Flüchtlingsbewegungen resultierten, Hunderttausende Menschen wurden getötet. Den Opfern militärischer Gewalt hilft es wenig, wenn ihnen von deutscher Seite erklärt wird, dass es keine militärischen Lösungen gebe. Solange andere Akteure bereit und willens sind, »militärische Lösungen« durchzusetzen, kann es kontraproduktiv sein, nur eine »nachdenkliche Macht« zu sein. 

Die Bundesregierung sollte das Ziel definieren, in den nächsten Jahren mindestens drei Prozent des jährlichen Brutto­inlandsprodukts für Außen-, Entwicklungs- und Verteidigungspolitik auszugeben.

Dr. Tobias Bunde

Das Beispiel Syrien zeigt, dass wir der Verantwortung für unsere Nachbarschaft nicht aus dem Weg gehen können. Millionen Flüchtlinge, die ihre Rettung in den Nachbarstaaten und der EU suchen, haben Populisten in Europa so viel Auftrieb gegeben, dass das Projekt der EU als Ganzes unter Druck gekommen ist. Ohne Frage gibt es für solche komplexen Herausforderungen keine einfachen Rezepte – das gilt aber für beide Seiten, sowohl für die einen, die bei jeder Gelegenheit eine westliche Intervention fordern, als auch für die anderen, die militärisches Handeln generell ablehnen.

Ausgaben für Außenpolitik sind unzureichend 

Zu guter Letzt müssen wir, drittens, auch über Geld sprechen. Neue deutsche Verantwortung ist auch eine Frage der Prioritätensetzung, wie sie sich im Bundeshaushalt widerspiegelt. Gegen Ende der 80er-Jahre gab die Bundesrepublik etwa ein Viertel des Bundeshaushalts für Außenpolitik im weiteren Sinne aus; heute umfassen die Aus­gaben für Diplomatie, Verteidigung und Entwicklung nur noch etwas mehr als ein Zehntel des Budgets. Ist dies angesichts der veränderten weltpolitischen Lage wirklich angemessen? Oder anders gefragt: Können wir es uns leisten, uns keine besser finanzierte Außenpolitik zu leisten? 

Die Bundesregierung sollte daher das Ziel definieren, in den nächsten Jahren mindestens drei Prozent des jährlichen Bruttoinlandsprodukts für Außen-, Entwicklungs- und Verteidigungspolitik auszugeben. Dies würde einen signifikanten, aber durchaus verkraftbaren Anstieg bedeuten. Im Rahmen der Nato hat sich Deutschland verpflichtet, zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung auszugeben. Gegenwärtig liegen die Verteidigungsausgaben bei etwa 1,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Eine kontinuierliche Steigerung hat die Bundesregierung bereits in Aussicht gestellt. Außerdem hat Deutschland zugesagt, 0,7 Prozent des BIP für die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung auszugeben (die sogenannte ODA-Quote für Official Development Assistance). Nachdem Deutschland viele Jahre lang nur etwas mehr als 0,3 Prozent des BIP für diese Zwecke aufbrachte, ist der Anteil aufgrund der Kosten für die Flüchtlingsversorgung, die hier angerechnet werden können, deutlich gestiegen. Prinzipiell aber sollte es das Ziel sein, die ODA-Mittel dort einzusetzen, wo sie effizienter sind, also in der Entwicklungszusammenarbeit vor Ort.

Von einer »schwarzen Null« werden sich künftige Generationen wenig kaufen können, wenn die Grund­lagen von Frieden und Wohlstand weiter erodieren.

Dr. Tobias Bunde

Außerdem besteht angesichts der hochgradigen inter­nationalen Vernetzung der Bundesrepublik ein großes Interesse an einem starken Auswärtigen Dienst. Seit 1993 wurden zwei Jahrzehnte lang jedes Jahr zwischen einem und 1,5 Prozent der Stellen im Auswärtigen Amt abgebaut. Natürlich kann dies nicht von heute auf morgen rückgängig gemacht werden. Aber angesichts der vielfältigen außenpolitischen Herausforderungen müssen wir wieder mehr in unsere Diplomatie investieren. 

Mehr Geld für die Bundeswehr, Diplomatie und Entwicklungszusammenarbeit

Die Verkündung des Drei-Prozent-Ziels hätte vor allem den Vorteil, dass sich der erweiterte Sicherheitsbegriff auch in den Budgetdiskussionen widerspiegeln würde. Die Etablierung dieses Ziel auch im Rahmen unserer Bündnisse könnte dazu führen, dass der Blick auf die Lastenteilung etwas differenzierter ausfallen und sich nicht allein – wie häufig der Fall – auf den militärischen Bereich verengen würde. Das heißt gleichwohl nicht, dass wir auf das Ziel, zwei Prozent unseres BIP für Verteidigungsausgaben bereitzustellen, verzichten sollten. Ein umfassendes haushaltspolitisches Kriterium für die internationale Verantwortung Deutschlands würde aber helfen, den Blick zu weiten und den deutschen Beitrag im Sinne des umfassenden Sicherheitsbegriffs hervorzuheben. Das Militär ist dabei ein zentrales, aber eben bei Weitem nicht das einzige Instrument. Wir brauchen nicht nur mehr Geld für die Bundeswehr, sondern auch für Diplomatie und Entwicklungszusammenarbeit. 

Kritiker werden argumentieren, eine Aufstockung der finanziellen Mittel für Deutschlands internationale Aufgaben sei unangebracht, weil es wichtigere Probleme gebe, sie gehe zulasten der Schwächsten oder solle einer neuen deutschen Weltmachtrolle den Weg bereiten. Diese Kritik geht fehl. Zunächst steht die Bundesrepublik haushaltspolitisch stabil da. Was nicht stabil ist, sind ihre außenpolitische Umgebung, die europäische Integration und die transatlantische Partnerschaft. Von einer »schwarzen Null« werden sich künftige Generationen wenig kaufen können, wenn die Grundlagen von Frieden und Wohlstand weiter erodieren. Wer mehr Geld in Außenpolitik investieren will, um diese Grundlagen für die Zukunft zu bewahren, muss außerdem nicht zwangsläufig bei den Sozialleistungen kürzen. Angesichts der sich weitenden Einkommensschere ließe sich auch über eine Art Stabilitätssteuer nachdenken, die vor allem von den Vermögenden in unserer Gesellschaft getragen würde. Vor allem aber hilft ein Blick über die außergewöhnlich positiven Umstände des letzten Vierteljahrhunderts hinaus dabei, Mehrausgaben in einen größeren Kontext zu setzen. Angesichts der oben beschriebenen Entwicklungen sind unsere Ausgaben unzureichend – und im Vergleich zu früheren Perioden größerer Unsicherheit deutlich unterdurchschnittlich. Drei Prozent des BIP pro Jahr bedeuten keinen Platz an der Sonne. Sie sind eine Investition in unsere Zukunft.