Kann ein CO2-Preis nachhaltige Entwicklung finanzieren?

Von Prof. Dr. Ottmar Edenhofer mit Dr. Max Franks

Die Weltgemeinschaft steht vor zwei immensen globalen Herausforderungen: Erstens sind große Bevölkerungsgruppen von einer Unterversorgung mit öffentlichen Gütern betroffen. Der Anteil der Menschen, die Zugang zu Bildung, Gesundheitsversorgung, sauberem Wasser und anderer Infrastruktur haben, erfüllt bei Weitem nicht die Vorgaben der nachhaltigen Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals, SDGs), die die Uno beim Sustainable Development Summit 2015 in New York verabschiedet hat.

Zweitens wird die Atmosphäre als globales Gemeingut übernutzt, weil jeder nach Gutdünken CO2-Emissionen dort ablagern kann. Gelingt es nicht, die kumulativen CO2-Emissionen auf etwa 800 Gigatonnen zu beschränken, steigt das Risiko eines gefährlichen Klimawandels, weil die globale Mitteltemperatur um mehr als zwei Grad Celsius zunehmen könnte. Im Abkommen von Paris (November 2015) haben sich die Staaten jedoch darauf verständigt, den Anstieg auf zwei Grad Celsius zu begrenzen, wenn möglich soll diese Leitplanke sogar unterschritten werden. Derzeit liegt jedoch der jährliche CO2-Ausstoß bei rund 40 Gigatonnen – in weniger als zwei Dekaden könnte das gesamte Budget aufgebraucht sein.

Internationale Gemeinschaft hat erste Schritte in die Wege geleitet

Der steigende Infrastrukturbedarf in den Entwicklungsländern stellt für die Klimapolitik eine Chance und zugleich eine große Herausforderung dar: Die Investitionen in die Infrastruktur können den Klimaschutz und die Anpassung an den unvermeidbaren Klimawandel entscheidend voranbringen; sie können die Länder auf einen Entwicklungspfad festlegen, der das Absenken der Emissionen in den kommenden Dekaden unmöglich macht.

Die internationale Gemeinschaft hat sich durch die Prozesse der Uno im Jahr 2015 den beiden oben skizzierten globalen Herausforderungen gestellt und erste Schritte in die Wege geleitet.

Es steht außer Frage, dass die Ziele des Pariser Klimaabkommens mit den bisher vorgelegten freiwilligen Beiträgen nicht erreicht werden können.

Prof. Dr. Ottmar Edenhofer mit Dr. Max Franks

Der diplomatische Erfolg des Pariser Klimaabkommens und die Verabschiedung der 17 SDGs in New York lieferten die globale Architektur für konkrete Politikmaßnahmen, während bei der »Financing For Development«-Konferenz in Addis Abeba konkrete Maßnahmen zur Finanzierung der SDG-Agenda diskutiert wurden. Dabei ist es die erklärte Absicht, dafür nationale Ressourcen zu mobilisieren. Nachhaltige Entwicklung soll also nicht nur durch Entwicklungshilfe aus dem globalen Norden ermöglicht werden. Die Teilnehmer der Konferenz, vor allem die Länder des globalen Südens, bekräftigen in der »Addis Ababa Action Agenda«, dass sie ihre Steuersysteme progressiv ausrichten und die Steuerbasis erweitern wollen.

CO2-Preise bieten auch jenseits der Klimapolitik erhebliche Vorteile

Es steht außer Frage, dass die Ziele des Pariser Klimaabkommens mit den bisher vorgelegten frei- willigen Beiträgen nicht erreicht werden können. Hierzu bedarf es internationaler Kooperation. Dies wird jedoch scheitern, wenn die Nationalstaaten ambitionierte Klimapolitik vor allem als Bedrohung für ihre wirtschaftliche Entwicklung wahrnehmen. Daher wollen wir hier den Spielraum ausloten, die SDGs auf nationaler Ebene durch eine Bepreisung von CO2 zu finanzieren. Dabei gehen wir davon aus, dass CO2-Preise entweder als Steuern oder durch einen Emissionshandel eingeführt werden können. Es ist möglich, beide Systeme so auszugestalten, dass sie ähnlich wirken. Wir wollen zeigen, dass CO2-Preise für die Nationalstaaten auch jenseits der Klimapolitik erhebliche Vorteile bieten. Durch diese Analyse wäre das Schaffen der Grundlage dafür möglich, dass Nationalstaaten bereit sind, die CO2-Preise schrittweise anzuheben. Langfristig müssten diese nationalen CO2-Preise konvergieren, um den Trans­formationsprozess zu ermöglichen, den das Abkommen von Paris als Ziel formuliert. Das Potenzial der nationalen Kli­ma­politik wird vor diesem Hintergrund diskutiert. Wir gehen zunächst von einem CO2-Preis aus, der das Erreichen des Zwei-Grad-Ziels noch mit hoher Wahrscheinlichkeit ermöglichen würde. Dabei stützen wir uns auf Szenarien, die diese Transformationspfade aus­ge­lotet haben.

Da diese Szenarien große Un­sicherheiten auf­weisen, zum Beispiel über die verfügbaren Vermeidungstechnologien, wird es darauf ankommen, dass bei der Einführung die CO2-Preise an­gepasst werden, wenn neue Erkenntnisse zum Beispiel über innovative Technologien zur Verfügung stehen. Zusätzlich werden wir den Abbau von Subventionen auf fossile Brennstoffe als Finanzierungsinstrument analysieren.

Unsere Berechnungen zeigen, dass CO2-Bepreisung für viele Länder ein geeignetes Mittel sein kann, um SDGs zumindest teilweise zu finanzieren. Dies trifft insbesondere für Süd- und Südostasien zu. In Indien liegt dieser Anteil beispielsweise bei fast 70 Prozent. In Subsahara-Afrika hingegen steht ein höherer Finanzierungsbedarf einem niedrigeren Einnahmenpotenzial durch den optimalen CO2-Preis gegenüber. Dennoch zeigen unsere Daten, dass es hier mehrere Länder gibt, in denen ein CO2-Preis zwischen zehn und 20 Prozent der gesamten SDG-Agenda finanzieren kann.

In Ländern, in denen relativ hohe Subventionen auf fossile Brennstoffe bestehen, stellt deren Abbau ein vielversprechendes Instrument dar, das sowohl dem Klimaschutz als auch der Finanzierung von nachhaltiger Entwicklung dienen könnte.

Im nächsten Abschnitt zeigen wir, wie wir den Finanzierungsbedarf der SDGs abschätzen. Danach diskutieren wir das Einnahmenpotenzial eines optimalen CO2-Preises und des Abbaus fossiler Subventionen. Schließlich präsentieren wir als Hauptergebnis unserer Studie die Übersicht des Vergleichs zwischen Finanzierungsbedarf und Einnahmenpotenzial auf nationaler Ebene. Zum Schluss erfolgt eine kritische Betrachtung unserer Ergebnisse.

Ermittlung des Finanzierungsbedarfs der SDGs

Zur Berechnung des Finanzierungsbedarfs nutzen wir bereits existierende Studien und konsolidieren die 17 SDGs zu acht SDG-Investitionsbereichen.

Für 70 Länder liegen Primärdaten zu allen acht Investitionsbereichen vor. Für diese Länder lassen sich nun die Pro-Kopf-Kosten der gesamten SDG-Agenda berechnen, wie in Abbildung 1 dargestellt. Sie zeigt deutlich, dass vor allem die Länder Subsahara-Afrikas relativ hohe Pro-Kopf-Kosten aufweisen, während der Finanzierungsbedarf in den meisten asiatischen Ländern relativ gering ist. In Abbildung 4 charakterisieren wir mithilfe der Ergebnisse einer statistischen Analyse, wie in diesen Ländern der gesamte Finanzierungsbedarf aus den Kosten der einzelnen Investitionsbereiche zusammengesetzt ist.

Potenzielle Einnahmen aus CO2-Preis und Abbau von Subventionen auf fossile Rohstoffe

Wir vergleichen die potenziellen Staatseinnahmen, die einzelne Länder durch ausgewählte Instrumente der Klimapolitik im Zeitraum von 2016 bis 2030 generieren könnten. Die hier betrachteten Instrumente sind ein CO2-Preis, der mit dem Zwei-Grad-Ziel vereinbar ist, als Referenzpunkt und – als alternative Politikoption – der vollständige Abbau von Subventionen auf fossile Brennstoffe. Subventionen verstehen sich hier als Unterschied zwischen einem Referenz- oder Marktpreis und dem tatsäch­lichen Konsumentenpreis. Zusätzliche Kosten für schädliche Auswirkungen auf Umwelt und Gesundheit werden dabei nicht berücksichtigt.

Unsere Berechnungen zeigen, dass CO2-Bepreisung für viele Länder ein geeignetes Mittel sein kann, um SDGs zumindest teilweise zu finanzieren.

Prof. Dr. Ottmar Edenhofer mit Dr. Max Franks

Zur Berechnung des Potenzials, Staatseinnahmen mit einem CO2-Preis zu generieren, nutzen wir die Daten der institutionenübergreifenden Modellvergleichsübung EMF 27. Wir verwenden als Berechnungsgrundlage die Ergebnisdaten desjenigen Integrated-Assessment-Modells, das den Median darstellt. Konkret bedeutet dies als Referenzpunkt einen CO2-Preis, der 40 US-Dollar/Tonne CO2 im Jahr 2020 beträgt und auf 175 US-Dollar/Tonne CO2 im Jahr 2030 steigt. Die Unsicherheit bei diesem Preis ist jedoch relativ hoch. Die Spanne der Preise der sieben Integrated-Assessment- Modelle aus dem Modellvergleich EMF 27 im Jahr 2020 reicht von etwa 20 US-Dollar/Tonne CO2 bis zu etwa 120 US-Dollar/Tonne CO2. Die Differenz stammt von den unterschiedlichen Annahmen zur Verfügbarkeit der verschiedenen Vermeidungstechnologien. Die Staatseinnahmen berechnen sich dann als das Produkt von Preis und Menge von CO2-Emissionen. Für die vorliegende Studie gehen wir davon aus, dass der CO2-Preis von nationalen Regierungen unilateral implementiert wird. Dies könnte zum Beispiel in Form einer CO2-Steuer, eines Emissionszertifikatehandels oder auch durch hybride Instrumente geschehen.

Die Größenordnung der potenziellen Einnahmen aus dem optimalen CO2-Preis liegt in etwa bei neun Prozent eines nationalen öffentlichen Haushalts (Median aller Länder, für die Daten verfügbar sind). Bei der Berechnung dieser Größenordnung nehmen wir an, dass das aktuelle Steueraufkommen, gemessen als Anteil an der Wirtschaftsleistung eines Staates, bis 2030 konstant bleibt und dass die Wirtschaft entsprechend der Projektion aus der Modellvergleichsübung EMF 27 wächst.

Die möglichen Einnahmen, die eine nationale Regierung durch die Streichung von Subventionen für fossile Rohstoffe erzielen könnte, liegen im Schnitt deutlich unter den Einnahmen aus einem optimalen CO2-Preis. Wir berechnen sie mithilfe der Daten des Internationalen Währungsfonds und der Internationalen Energieagentur. Dabei folgen wir dem konzeptionellen Ansatz von Jakob et al. bei der Berechnung und ver­gleichen dazu ein business as usual-Szenario (BAU) mit einem solchen, in dem alle Subventionen eliminiert werden.

In Süd- und Südostasien kann ein CO2-Preis wesentliche Teile der SDG-Agenda finanzieren

Prof. Dr. Ottmar Edenhofer mit Dr. Max Franks

Für das BAU-Szenario nehmen Jakob und Kollegen eine konservative Schätzung vor und gehen davon aus, dass der absolute Betrag der Subventionen, den die Regierungen derzeit aufwenden, bis 2030 konstant bleibt.

SDG-Finanzierungsbedarf und potenzielle Einnahmen 

Abbildung 5 stellt den kumulativen Finanzierungsbedarf und die potenziellen kumulativen Einnahmen aus einem CO2-Preis beziehungsweise dem Subventionsabbau gegenüber. Die Berechnung erfolgte für diejenigen 63 Länder, für die vollständige Daten sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite vorliegen. Bereits hier lässt sich erkennen, dass die kumulativen Steuereinnahmen grundsätzlich einen wesentlichen Beitrag zur SDG-Agenda leisten könnten. Es ist ebenfalls klar, dass die 252 Milliarden US-Dollar pro Jahr nicht ausreichen werden, um die gesamte SDG-­Agenda zu finanzieren. Zusätzlich geht daraus hervor, dass ein optimaler CO2-Preis deutlich mehr Einnahmen zu generieren vermag als der Subventionsabbau. 

In Abbildung 6 sind die Kosten der gesamten SDG-Agenda für diejenigen 68 Länder dargestellt, für die vollständige Primärdaten zu SDG-Investi­tionsbedarf und CO2-Preis-Einnahmen vorliegen. Die Farbkodierung der einzelnen Länder gibt den Anteil der SDG-Agenda an, der mit den potenziellen Einnahmen des CO2-Preises gedeckt werden könnte.

Zusammenfassend stellen wir fest, dass vor allem in Süd- und Südostasien ein CO2-Preis wesentliche Teile der SDG-Agenda finanzieren kann. In Indien beträgt dieser Anteil beispielsweise 69 Prozent, wenn man von unserem Referenz-­ CO2-Preis von 40 US-Dollar pro Tonne CO2 ausgeht. Für höhere oder niedrigere CO2-Preise liegt der Anteil entsprechend höher oder niedriger. Dass in Süd- und Südostasien der Anteil oft relativ hoch ist, liegt zum einen am relativ geringen Finan­zierungsbedarf für die SDGs, zum anderen an der relativ starken Wirtschaftsleistung, die mit einer relativ großen Steuerbasis (Treibhausgasemissionen) zusammenhängt. In Subsahara-Afrika kann die Kombination von CO2-Preisen und der Finanzierung der SDGs deutlich weniger leisten. Viele Länder befinden sich in einem sehr frühen Ent­wicklungs­stadium. Zum einen sind aufgrund der geringen Wirtschafts­leistung die CO2-Emissionen sehr gering, was zu niedrigen Staatseinnahmen führt. Zum anderen ist der Finanzierungsbedarf für die SDGs relativ hoch. Dennoch gibt es mehrere Länder, in denen ein optimaler CO2-Preis zwischen zehn und 20 Prozent der SDG-Agenda finanzieren könnte: Ghana und die Republik Kongo (11 %), Nigeria und Simbabwe (13 %), Mauretanien (15 %), Senegal und Benin (17 %), Swasiland und Kap Verde (18 %) und Dschibuti (20 %).

Der Abbau von Subventionen auf fossile Ressourcen würde in der Regel geringere Anteile erzielen. Hier gibt es jedoch einzelne Ausnahmen mit extrem hohen Subventionen auf fossile Ressourcen. Die Länder, in denen ein Subventionsabbau mindestens zehn Prozent der gesamten SDG-Agenda finanzieren könnte, sind Kap Verde (262 %), Ägypten (134 %), Indonesien (87 %), Togo (73 %), Bolivien (61 %), Republik Kongo (60 %), Senegal (49 %), El Salvador (45 %), Pakistan (31 %), Bangladesch (27 %), Jemen (26 %), Simbabwe (26 %), Vietnam (25 %), Burundi (19 %), Nicaragua (18 %), Uganda (17 %), Guyana (15 %), Indien (15 %), Lesotho (14 %), Sambia (14 %), Mali (14 %), Haiti (12 %), Elfenbeinküste (12 %) und Nigeria (10 %).

Trotz der großen Aufmerksamkeit, die der SDG-­Prozess im Ganzen erhalten hat, gibt es bis heute noch substanzielle Lücken in den verfügbaren Daten zu den konkreten Indikatoren, die den Fortschritt in der Erreichung der 17 SDGs und der 169 Ziele messen sollen. So sind die Daten, die bisher für den SDG-Finanzierungsbedarf verfügbar sind, von unterschiedlicher Qualität. Daher sollten sie als grobe Richtwerte verstanden werden. Schmidt-Traub diskutiert dieses Problem ausführlich und bewertet jede Studie zum Finanzierungsbedarf eines Investitionsbereichs mit einem suitability score, einer Note auf einer Skala von eins bis zehn, die die Qualität messen soll. Die Studien zu den Bereichen Gesundheit, Bildung sowie Energie-, Wasser- und Sanitär-­Infra­struk­tur sind von relativ hoher Qualität. Die Studien zur Ernährungs­sicherheit, zu Telekommunikations- und Transport-Infrastruktur sowie zu Biodiversität hin­gegen basieren auf eher einfachen Stückkostenschätzungen und werden daher schlechter bewertet.

Klimapolitik und nachhaltige Entwicklung gleichzeitig zu realisieren wird in vielen Schwellenländern als Zielkonflikt wahrgenommen. Wir zeigen hier einen möglichen Ausweg aus dieser Sackgasse.

Prof. Dr. Ottmar Edenhofer mit Dr. Max Franks

Trotz der großen Aufmerksamkeit, die der SDG-­Prozess im Ganzen erhalten hat, gibt es bis heute noch substanzielle Lücken in den verfügbaren Daten zu den konkreten Indikatoren, die den Fortschritt in der Erreichung der 17 SDGs und der 169 Ziele messen sollen. So sind die Daten, die bisher für den SDG-Finanzierungsbedarf verfügbar sind, von unterschiedlicher Qualität. Daher sollten sie als grobe Richtwerte verstanden werden. Schmidt-Traub diskutiert dieses Problem ausführlich und bewertet jede Studie zum Finanzierungsbedarf eines Investitionsbereichs mit einem suitability score, einer Note auf einer Skala von eins bis zehn, die die Qualität messen soll. Die Studien zu den Bereichen Gesundheit, Bildung sowie Energie-, Wasser- und Sanitär-­Infra­struk­tur sind von relativ hoher Qualität. Die Studien zur Ernährungs­sicherheit, zu Telekommunikations- und Transport-Infrastruktur sowie zu Biodiversität hin­gegen basieren auf eher einfachen Stückkostenschätzungen und werden daher schlechter bewertet.

Diese ersten Abschätzungen des Finanzierungsbedarfs vernachlässigen entscheidende Wechselwirkungen: etwa die Wirkung der CO2-Preise auf das Investitionsverhalten von Unternehmen oder die Reaktion der Haushalte auf die Stromnachfrage. Unserem Wissen nach existiert derzeit noch kein Modell, das für eine solche Aufgabe geeignet wäre. Klima­politik und nachhaltige Entwicklung gleichzeitig zu realisieren wird in vielen Schwellenländern als Zielkonflikt wahrgenommen. Wir zeigen hier einen möglichen Ausweg aus dieser Sack­gasse. Entscheidend wird sein, ob und wie sich entsprechende Maßnahmen politisch durchsetzen lassen: Verlierer müssen entschädigt, mächtige Interessengruppen für eine Politik des Wandels gewonnen werden. Mit diesen ersten Untersuchungen wollen wir zeigen, dass Klimapolitik und nachhaltige Entwicklung kein Gegensatz sein müssen. Ambitionierte nationale CO2-Preise stellen in zahlreichen Ländern des globalen Südens eine viel­versprechende Möglichkeit dar, jene nationalen Ressourcen zu mobilisieren, zu denen sie sich in der »Addis Ababa Action Agenda« verpflichtet haben. In vielen Ländern sind die öffentlichen Einnahmen der Klimapolitik bereits so hoch, dass sie nahezu den gesamten Finanzierungsbedarf für die Erreichung der nachhaltigen Entwicklungsziele finanzieren könnten. Damit wird auch für die Finanz- und Wirtschaftsminister die Einsicht greifbar, dass wirtschaftliche Nachhaltigkeit und ambitionierte Klimapolitik nicht nur vereinbar, sondern auch finanzierbar sind.

Die Forschungsarbeit, auf der dieser Buchbeitrag beruht wurde gefördert durch die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit giz im Auftrag des BMZ. Die Autoren danken Kai Lessmann für seine Unterstützung in der statistischen Analyse der Daten und für inhaltliche Zuarbeit.