Governance statt Staatsaufbau: wie Deutschland begrenzte Staatlichkeit stabilisieren kann

Von Prof. Dr. Thomas Risse

Wer morgens die Zeitung aufschlägt oder online die Nachrichten liest, bekommt schnell den Eindruck, dass Deutschland und die Europäische Union (EU) umgeben sind von Räumen der Instabilität und fragiler Staatlichkeit, die von der Ukraine im Osten über den westlichen Balkan, den südlichen Kaukasus, Zentralasien und die arabische Halbinsel bis zum südlichen Mittelmeerraum und nach Afrika südlich der Sahara reichen. 

Das vorherrschende Narrativ in Politik und Wissenschaft lautet, dass fragile Staatlichkeit zu Bürgerkriegen, Gewalt, Terrorismus und Pandemien führt, was wiederum massenhafte Migrationsbewegungen in Richtung Europa auslöst oder bereits ausgelöst hat. Staatsfragilität wird zumeist ungeprüft als Hauptursache dieser Krisenphänomene angenommen, sodass Hilfe zum Staatsaufbau (state-building) als die angemessene Therapie erscheint. Nun sind die meisten Staatsaufbauprojekte bisher gescheitert – vom westlichen Balkan bis nach Afghanistan – trotz Investitionen von Milliarden Euro oder Dollar. Allgemeine Ratlosigkeit sowie der (vergebliche) Versuch, die »Festung Europa« gegen das Meer der Instabilität abzuschotten, sind die Folge.

Demgegenüber argumentiere ich, dass schwache oder begrenzte Staatlichkeit als solche nicht das Problem Afrikas, des Nahen und Mittleren Ostens, Zentral­asiens oder des südlichen Kaukasus darstellt, sondern die fehlende Governance beziehungsweise die unzureichende Versorgung mit öffentlichen Gütern wie Bildung, Gesundheit und sauberer Umwelt. Statt mit großem Aufwand in den Staatsaufbau zu investieren und dabei zu scheitern, sollten Deutschland und die EU ihre Verantwortung dadurch wahrnehmen, dass sie mit langem Atem zu besserer Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit beitragen. Das kostet weniger, ist effektiver und wird auch zu Hause von der Bevölkerung eher akzeptiert als massive und militärische Interventionen zum state-building, die dann am Ende zumeist scheitern.

Statt mit großem Aufwand in den Staatsaufbau zu investieren und dabei zu scheitern, sollten Deutschland und die EU ihre Verantwortung dadurch wahrnehmen, dass sie mit langem Atem zu besserer Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit beitragen.

Prof. Dr. Thomas Risse

Zunächst heißt es in diesem Kontext, von der Vorstellung Abschied zu nehmen, dass der Weber’sche Staat als Herrschaftsverband mit vollem Gewaltmonopol und effektiver Rechtsdurchsetzungs­fähigkeit sowohl Normalfall als auch Zielgröße darstellt, woran sich Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik zu orientieren haben. Die Welt ist nicht Dänemark und wird es auch nicht werden. Schwache oder begrenzte Staatlichkeit sind die Regel in weiten Teilen der Welt und im histo­rischen Vergleich. Man mache sich in diesem Zusammenhang klar, dass auch in Europa und Nordamerika das staatliche Gewaltmonopol erst am Ende des 19. Jahrhunderts gegen vielfältige nicht staatliche Gewaltakteure (etwa Piraten) durchgesetzt wurde und dass es bis zum Ende der 60er-­Jahre gedauert hat, bis sich die Idee souveräner Nationalstaaten weltweit durchsetzte (im Zuge der Entkolonialisierung).

Wenn mit Souveränität nicht nur die internationale völkerrechtliche Anerkennung gemeint ist, sondern auch die innere Souveränität im Sinne der »Staatsgewalt«, dann fehlt den meisten der 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen diese Qualität. In den meisten heutigen Nationalstaaten finden sich »Räume begrenzter Staatlichkeit«. Damit sind Teile des Territoriums, der Bevölkerung und/oder Politikfelder gemeint, in denen beziehungsweise gegenüber denen zentralstaatliche Institutionen zu schwach sind, um Recht und Gesetz implementieren und notfalls auch sanktionsbewehrt durchsetzen zu können. Es geht hier nicht in erster Linie um fehlenden Willen, sondern um einen Mangel an staatlich-administrativer Kapazität (obwohl beides oft sehr schwer zu trennen ist).

Räume begrenzter Staatlichkeit überall auf der Welt

Räume begrenzter Staatlichkeit finden wir überall auf der Welt. Begrenzte Staatlichkeit zeichnet zum Beispiel die Favelas Rio de Janeiros ebenso aus wie das Nigerdelta in Nigeria oder Teile der Pariser Banlieue. Als die Polizei im Oktober 2016 aufhörte, Straftaten im Görlitzer Park von Berlin-Kreuzberg zu verfolgen, wurde dieser damit offiziell zum Raum begrenzter Staatlichkeit. Der Volksrepublik China, die im Allgemeinen keine Probleme hat, das staatliche Gewaltmonopol durchzusetzen, fehlen die administrativen Kapazitäten, um beispiels­weise die eigenen Umweltgesetze flächendeckend um- und durchzusetzen. Hier handelt es sich ebenso um Räume begrenzter Staatlichkeit wie in Süd­italien, wo die Regierung Italiens kaum in der Lage ist, sich gegen die Mafia durchzusetzen.

Mit diesen Beispielen möchte ich andeuten, dass es sich bei Räumen begrenzter Staatlichkeit keineswegs um ein Randphänomen handelt, das auf die Krisenregionen in Europas östlicher und südlicher Nachbarschaft beschränkt ist. Räume, in denen der Staat schwächelt, finden sich überall auf der Erde, sie sind der Regelfall. 

Mehr Staatlichkeit führt nicht automatisch zu besserer Governance, schon gar nicht im Bereich der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit.

Prof. Dr. Thomas Risse

Allerdings – und das ist der entscheidende Punkt meiner Argumentation – sind Räume begrenzter Staatlichkeit weder unregiert noch unregierbar. Irgendjemand regiert immer – und nicht immer nur schlecht. Um es am Beispiel Somalia zu erläutern, das in den Zeitungen zumeist als Bürgerkriegsland dargestellt wird, in dem Terrornetzwerke und gewalttätige Milizen herrschen: Seit mehr als 20 Jahren taucht das Land fast überall am Ende aller Statistiken auf, die sich mit fragiler beziehungsweise zerfallen(d)er Staatlichkeit beschäftigen. Im »Bertelsmann Transforma­tion Index 2016« belegt das Land mit Nummer 129 den letzten Platz. Schaut man genauer hin, dann stellt man fest, dass die Versorgung mit wichtigen öffentlichen Gütern beispielsweise im Bereich der Gesundheit in weiten Teilen des Landes durchaus gesichert ist. Die Provinz Somaliland kann sogar als Quasistaat bezeichnet werden, dem eigentlich nur die internationale Anerkennung fehlt. Trotz eines fehlenden zentralstaatlichen Gewaltmonopols ist die Provinz weitgehend befriedet, und die Grundversorgung der Bevölkerung ist gesichert. Was die Menschenrechte angeht, so charakterisiert die amerikanische Organisation Freedom House Somaliland immerhin als »teilweise frei«, wenn auch nicht als demokratisch.

Handelt es sich um einen Ausnahmefall, oder lässt sich das Beispiel Somalia verallgemeinern? Unsere Untersuchungen am Berliner Sonderforschungs­bereich »Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit« lassen keinen direkten Zusammenhang zwischen Graden an Staatlichkeit und der Grundversorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern erkennen. Mehr Staatlichkeit führt nicht automatisch zu besserer Governance, schon gar nicht im Bereich der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit. Letzteres ist nicht verwunderlich, weil autoritäre Regime im Allgemeinen über genügend Staatlichkeit und Repressionsmittel verfügen, um ihre Entscheidungen durchzusetzen. 

Stattdessen finden wir eine enorme Variation des Verhältnisses von begrenzter Staatlichkeit und Governance. Nur etwa zehn Prozent der Räume begrenzter Staatlichkeit sind von Bürgerkriegen und Gewalt geprägt. Selbst in Syrien wird nicht immer und überall gekämpft, sondern die Gewalt konzentriert sich auf bestimmte Städte und wichtige Infrastruktureinrichtungen. Einige Räume begrenzter Staatlichkeit werden vergleichsweise gut regiert, in anderen herrschen Anarchie und Gewalt. 

Diese Differenzierungen kommen in vielen Statistiken und Datensätzen zu fragiler Staatlichkeit nicht zum Vorschein, weil diese häufig fragile Staatlichkeit über die mangelnde Grundversorgung der Bevölkerung, die Verletzung der Menschenrechte und fehlende Rechtsstaatlichkeit sowie die Anzahl der Gewaltereignisse messen. Wenn dann noch Staatsschwäche zur Ursache für die schlechte Governance erklärt wird, handelt es sich um einen klassischen Zirkelschluss, der für die praktische Politik fatale Konsequenzen hat: Erst wird mangelnde Staatlichkeit über unzureichende Governance gemessen und danach erklärt, fragile Staatlichkeit sei die Ursache für die schlechte Governance. Erst wenn man beide Konzepte – Staatlichkeit einerseits und Governance als Regelsetzungsprozess und die Bereitstellung öffentlicher Güter andererseits – mit unterschiedlichen Indikatoren misst, kann man überhaupt untersuchen, ob Staatlichkeit und Governance ursächlich miteinander zusammenhängen. Unsere Befunde zeigen, dass hier ein großes Fragezeichen angebracht ist.

Wie aber ist es zu erklären, dass etliche Räume begrenzter Staatlichkeit durchaus gut regiert werden, und was können externe Akteure wie zum Beispiel die Bundesrepublik Deutschland tun, um stabilisierend zu wirken und zu verhindern, dass aus Räumen begrenzter Staatlichkeit fragile Staaten mit schlechter Governance werden? 

Governance-Aufbau statt Staatsaufbau

Die wichtigste Schlussfolgerung, die ich im Fol­genden ausbuchstabieren möchte, lautet: Statt sich in erster Linie an institutionellen Maßnahmen zum Staatsaufbau (state-building) zu orientieren, sollte sich die Politik auf Beiträge zur nachhaltigen Governance in Räumen begrenzter Staat­lich­keit konzentrieren. Governance-Aufbau statt Staatsaufbau! Deutsche Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, die zur Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit beitragen will, muss sich an lokalen Kontexten orientieren, und sie sollte dort vorhandene und als legitim erkannte Ordnungsstrukturen stärken, und zwar unabhängig davon, ob sie staatlich oder nicht staatlich geprägt sind. Dies erfordert fast einen Paradig­men­wech­sel in der deutschen Außenpolitik, die sich viel zu lange an westlichen Vorbildern konsolidier­ter Staatlichkeit orientiert hat und sich dann wunderte, dass die deutschen institutionellen Blaupausen in Afghanistan nicht funktionieren. Insbesondere die Governance-Beiträge nicht staatlicher Akteure – von lokalen NGOs zu Religionsgemeinschaften und sogenannten traditionellen Autori­täten – gilt es zu stärken und zu unterstützen.  Wohlgemerkt: Es geht nicht darum, auf anspruchsvolle Ziele wie Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu verzichten, sondern um eine klügere Vorgehensweise bei der Umsetzung vor Ort. Dabei muss zunächst genau analysiert werden, welche lokalen Akteure und welche Institutionen als Partner für die Umsetzung der Ziele deutscher Außenpolitik infrage kommen und welche nicht. Um es am Beispiel der Förderung von Rechtsstaatlichkeit (rule of law) zu erläutern: In vielen Räumen begrenzter Staatlichkeit ist das »staatliche« Gerichtswesen durch und durch von privaten Interessen korrumpiert, sodass rule of law-Förderung von außen sich auf nicht staatliche Rechts- und Streitbeilegungsverfahren konzentrieren sollte. In Bangladesch gelang es auf diese Weise sogar, islamisches Recht zur Förderung der Rechte von Frauen zu nutzen.


Dies erfordert fast einen Para­- digmenwechsel in der deutschen Außenpolitik, die sich viel zu lange an westlichen Vorbildern konsolidierter Staatlichkeit orientiert hat.

Prof. Dr. Thomas Risse

Aber was bedeuten diese recht allgemeinen Darlegungen im Einzelnen? Was sind effektive »Stellschrauben« zur besseren Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, und was kann die deutsche Außenpolitik dazu beitragen? In Bezug auf die Effektivität von Governance ergibt unsere Forschung folgendes Bild: Erstens brauchen diejenigen, die in Räumen begrenzter Staatlichkeit zur Governance beitragen wollen, ausreichend soziale Akzeptanz, das heißt, sie müssen von der Bevölkerung und von den lokalen Eliten als legitim anerkannt werden. Ohne die ­»Lizenz zu regieren« keine effektive Gover­nance! Dies ist einer der wichtigsten Gründe dafür, dass so viele – militärische – Interventionen mit dem Ziel des Staatsaufbaus kläglich gescheitert sind: Wer herrschaftlich von außen in einen Raum begrenzter Staatlichkeit interveniert und dabei massiv in die örtlichen sozialen und politischen Verhältnisse eingreift, der braucht ein Maß an gesellschaftlicher Unterstützung vor Ort, über das vor allem externe Akteure sehr selten verfügen oder das bei widrigen Umständen schnell aufgebraucht ist.

Zweitens zeigt sich, dass institutionelle Blaupausen für staatliche Institutionen aus dem Westen selten ohne Änderung für die lokalen Gegebenheiten in Räumen begrenzter Staatlichkeit geeignet sind. Wer versucht, die Institution des deutschen Bundesverfassungsgerichts ohne Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort in Länder Subsahara-Afrikas zu übertragen, der braucht sich nicht zu wundern, wenn es zu einer Entkoppelung von institutionellen Regeln und der Praxis der Gerichte kommt. Institutionenförderung zur besseren Governance muss stattdessen die lokalen Kontexte einbeziehen und sich flexibel an diese anpassen können.

Soziales Vertrauen der lokalen Bevölkerung

Drittens zeigt sich, dass soziales Vertrauen in der lokalen Bevölkerung eine der wichtigsten Ressourcen ist, um auch unter den Bedingungen begrenzter Staatlichkeit handlungsfähig zu bleiben und Probleme kollektiven Handelns zu lösen. Mit Recht weist die neue außenpolitische Strategie der EU darauf hin, dass es darum gehe, die gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit (resilience) in den Krisenregionen zu fördern. Soziales Vertrauen stellt eine der wichtigsten Quellen solcher Widerstandsfähigkeit dar. Aber wie kann soziales Vertrauen in ethnisch und religiös zerklüfteten Post-Konflikt-Gesellschaften gefördert werden? Studien zeigen, dass die Erfahrung mit transparenten und fairen Institutionen – Krankenhäuser, Bildungseinrichtungen, Gerichte und so weiter – zum Aufbau sozialen Vertrauens beiträgt. Genau hier kann die Governance-Förderung externer Akteure helfen, indem sie den Aufbau solcher Institutionen unterstützt und damit über die Herstellung sozialen Vertrauens die Stärkung der gesellschaftlichen Widerstandsfähigkeit in Räumen begrenzter Staatlichkeit fördert.

Aber was helfen diese Überlegungen in den Krisenregionen in Europas östlicher und südlicher Nachbarschaft? Voraussetzung für eine erfolgreiche Governance-Förderung im oben skizzierten Sinne ist ein Ende der Gewalt. Auch hier ist Somalia instruktiv: Die Provinz Somaliland ist weitgehend befriedet, und es ist hier gelungen, die Versorgung der Bevölkerung mit den wichtigsten öffentlichen Gütern zu sichern. Dagegen herrschen in der Gegend um die Hauptstadt Mogadischu seit mehr als 20 Jahren Krieg und Gewalt – mit allen negativen Folgen für Governance und die Grundversorgung der Menschen. Ist der Landfriede aber erst einmal gesichert, dann sind die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Governance-Förderung nicht schlecht – auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit, in denen staatliche Institutionen nur über wenig administrative Kapazität verfügen. Zu effektiver Governance können Akteure wie die Bundesrepublik beitragen, wenn sie – wie oben ausgeführt – über ausreichende soziale Akzeptanz vor Ort verfügen, die Institutionenförderung den Gegebenheiten vor Ort anpassen und zur Ausbildung sozialen Vertrauens beitragen, was wiederum die gesellschaftliche Handlungs- und Widerstandsfähigkeit erhöht. Governance-Förderung im hier skizzierten Sinne verhindert nicht nur, dass aus Räumen begrenzter Staatlichkeit Krisen- und Bürgerkriegsregionen werden, sie trägt auch zum (Wieder-) Aufbau von Post-Konflikt-Gebieten bei. Bosnien und Herzegowina und der Kosovo sind zwar nach wie vor Räume begrenzter Staatlichkeit, und es wurden viele Fehler beim Staatsaufbau gemacht, aber die Gefahr eines Rückfalls in die Bürgerkriege der 90er-Jahre scheint vorerst gebannt.

Institutionenförderung zur besseren Governance muss die lokalen Kontexte ein­beziehen und sich flexibel an diese anpassen können.

Prof. Dr. Thomas Risse

Eine an Governance-Förderung orientierte deutsche Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik muss sich allerdings an vier Kriterien ausrichten:

1. Es bedarf eines langen Atems und langfristigen Engagements. Governance-Förderung muss auf Jahre, manchmal Jahrzehnte hin angelegt sein. Es gibt in manchen Räumen begrenzter Staatlichkeit zu viele »Governance-Ruinen«, weil öffentliche Geber und/oder private Stiftungen sich an kurzfristigen Erfolgskriterien orientierten.

2. Damit geht einher, dass nicht nur die Partner vor Ort dieses Engagement akzeptieren, sondern dass auch die Bevölkerung zu Hause »mitgenommen« werden muss. Die Chancen dafür sind allerdings nicht schlecht, zumal Governance-Förderung (weitgehend) ohne militärische Interventionen auskommt, wenn auch nicht ohne peacekeeping-­Missionen. Letztere aber sind in Deutschland weit weniger umstritten als die Beteiligung an mili­tärischen Kriegseinsätzen. Trotzdem kommt die Politik nicht umhin, immer wieder und nachhaltig das Engagement in Räumen begrenzter Staatlichkeit öffentlich zu begründen.

3. Ebenfalls »zu Hause« ist die Koordination zwischen den beteiligten Ressorts der Bundesregierung zu stärken. Statt mit jeder Krise immer neue Sonderbeauftragte und Stäbe einzurichten, gilt es, die bereits bestehenden Koordinationsmechanismen konsequent mit Leben zu erfüllen und auf Ressortegoismus zu verzichten. Vor Ort in Somalia oder Mali interessiert es niemanden, welches Ressort in Berlin in der jeweiligen Mission federführend ist. Auch der deutschen Öffentlichkeit ist das ziemlich egal, solange es sich um »Außen­politik aus einem Guss« handelt.

4. Der Wissensaustausch zwischen Wissenschaft und Politik zu den Problemen des Regierens in Räumen begrenzter Staatlichkeit muss verstärkt und institutionalisiert werden – und zwar unter Einbeziehung nicht nur der Thinktanks, sondern auch der universitären Grundlagenforschung. Es dauert immer noch viel zu lange, bis Erkenntnisse aus der Wissenschaft Eingang in die politische Praxis finden – und oft noch länger, bis Erfahrungen aus der Politik zu neuen Fragestellungen in der Forschung führen.

Zusammengefasst: Der Paradigmenwechsel von state-building zu Governance-Förderung erfordert eine Revision des eher staatszentrierten Welt­bildes, das nach wie vor die deutsche Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik prägt. Aber nur so wird es möglich sein, die zentralen Herausforderungen in den Krisenregionen zu bewältigen und Deutschlands Verantwortung in der Welt wahrzunehmen.