Für eine freiheitliche, neue Ordnung in der arabischen Welt

Von Dr. René Klaff

Die außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen haben seit dem Ende des Ost-West-Konflikts an Zahl und Komplexität zugenommen. Ohne die Ordnungsfunktionen des einstigen bipolaren internationalen Systems scheinen die Eskalations­schwellen für Krieg und Gewalt deutlich niedriger, während die Chancen zur Einhegung oder gar Beendigung gewaltsamer Konflikte offensichtlich deutlich begrenzter sind.

Zudem wird die Stabilität des internationalen Systems stärker als in früheren Jahrzehnten nicht nur durch Konflikte um Macht, Einfluss und Status zwischen Staaten oder innerstaatlichen Akteuren gefährdet, sondern auch durch Faktoren wie Terrorismus, Migrationsströme, Klimawandel mit einhergehender Ressourcenverknappung, fortdauernder Deprivation et cetera, die allesamt trans­nationale destabilisierende Folgewirkungen aufweisen. Allein diese grobe Bestandsaufnahme verdeutlicht, dass außen-, entwicklungs- und sicherheitspolitische Strategien zur Konflikt- und Krisenbewältigung zusammenfließen beziehungsweise sich ergänzen müssen, sollen sie Aussicht auf Erfolg und vor allem Bestand haben. Der Nahe Osten und Nord­afrika, insbesondere der arabische Kernraum zwischen Atlantik und Golf, gelten gemeinhin als klassische »Krisen- und Konfliktregion«, und das nicht erst seit dem Ende des Ost-West-Konflikts. Über die Zeitläufte hinweg ist diese Region durch ein hohes Maß an inner- und zwischenstaatlicher Konflikt­intensität gekennzeichnet. Die Ursachen dafür werden zumeist in den ethnischen und religiösen beziehungsweise konfessionellen Fragmentierungen gesucht, die innerhalb der jeweiligen Gesellschaften zu verzeichnen sind, aber auch das Beziehungsgeflecht zwischen den Staaten beeinflussen. Dazu gehören etwa der konfessionelle Gegensatz zwischen Sunniten und Schiiten, die Existenz christlicher und anderer Minderheiten in muslimi­schen Mehrheitsgesellschaften oder die ethnische Vielfalt von Arabern, Kurden, Turkmenen und anderen, die insbesondere den arabischen Osten, den Maschrek, prägt. Spaltungen in Mehrheits- und Minderheitsgruppen entlang solcher Kriterien sind indes in der ganzen Region zu verzeichnen. 

Konfliktlinien zwischen Gemeinschaften mit unterschiedlichen Identitäten 

Ob diese Fragmentierungen tatsächlich eine zentrale Ursache für die hohe Konfliktladung der Region sind oder ob sie von den Akteuren in ihren jeweiligen Macht- und Hegemonialkonflikten nicht vielmehr für die eigene Interessendurchsetzung politisch instrumentalisiert werden, sei an dieser Stelle dahingestellt. In jedem Fall ist die Region geprägt von politischen Konfliktlinien, die zwischen Gemeinschaften mit unterschiedlichen Identitäten verlaufen. Konflikte über antagonis­tische ideologische Grundhaltungen (vor allem zwischen islamistischen und säkularen Ordnungsvorstellungen) und sozioökonomische Disparitäten (zwischen Arm und Reich, »Ausbeutern« und »Unterdrückten«) sind für die Konfliktstrukturen in der Region jedoch nicht weniger bedeutsam. Bis auf Weiteres bleibt der seit Jahrzehnten nicht geregelte israelisch-palästinensische Konflikt mit seinen verschiedenen Facetten – vor allem der Kernkonflikt um die Souveränität über das jeweils beanspruchte Territorium; das Problem palästinensischer Flüchtlinge; die kulturell-historische, auch religiöse Dimension, kulminierend in und um Jerusalem – ein zusätzlicher Unruheherd in der Region. 

Zugleich ist die Region des Nahen Ostens und Nordafrikas von hohem strategischem und, hinsichtlich der hier lagernden fossilen Energie­ressourcen, ökonomischem Interesse für externe Akteure. Die Region ist stark »penetriert«, das heißt, externe Akteure wie die USA, Russland, Europa sind in den regionalen Konfliktgemenge­lagen involviert oder werden in diese nolens volens hineingezogen – und damit unweigerlich auch zu Parteien und direkt Beteiligten am regionalen Konfliktgeschehen. Dies gilt gegenwärtig besonders für die Krisengebiete Syrien, Irak und auch Libyen. Dabei geht es nicht mehr allein um Macht- und Einflusssphären zwischen rivalisierenden Mächten oder um die Sicherung von Energieressourcen und ihrer Handelswege. Die Konflikte am Süd- und Ostrand des Mittelmeers haben längst innenpolitische Rückwirkungen, insbesondere in Europa, wie die Gründe für das Erstarken populistischer, zumeist rechtsgerichteter nationalistischer Parteien und Strömungen belegen. Die Angst vor Überfremdung durch arabisch-muslimische Flüchtlinge und Zuwanderer aus dem Nahen Osten und Nordafrika mit all ihren Kon­sequenzen für Wertedifferenzen, für das Sozial­gefüge und nicht zuletzt für steigende Staatsausgaben bildet dabei den Nährboden für gravierende innenpolitische Spannungen. Hinzu kommen die terroristischen Gefährdungen, die von islamistischen Extremisten vom Schlage al-Qaidas oder des sogenannten Islamischen Staates (IS) ausgehen. 

Europa, und damit auch Deutschland, ist also direkt betroffen von den politischen Entwicklungen in seiner unmittelbaren Nachbarschaft. Daraus leitet sich das primäre sicherheitspolitische Interesse ab, alle Formen des Ausgreifens der regionalen Konflikte auf Europa zu verhindern. Das bedeutet zunächst die Bekämpfung des von der Region ausgehenden Terrorismus, der das größte sicherheits­politische Problem für Europa darstellt. Dazu gehört aber auch die Steuerung von Flucht- und Migrationsbewegungen mit dem Ziel, diese auf Ausmaße beziehungsweise Formen zu begrenzen, die die Absorptionsfähigkeit europäischer Staaten nicht überlasten. Beide Phänomene – das Aus­ufern des islamistischen Terrorismus, wie wir es in den letzten Jahren besonders durch die Erfolge des IS erlebt haben, wie auch die massiven Fluchtbewegungen aus den von Krieg und Gewalt geprägten Gebieten – hängen dabei wesentlich mit dem Zerfall einzelner Staaten zusammen. 

Kollaps gesamtstaatlicher Strukturen in Syrien, dem Irak, Jemen und Libyen

In gesamtregionaler Perspektive ist der Kollaps gesamtstaatlicher Strukturen in Syrien, dem Irak, Jemen und Libyen (der auch in anderen Staaten jenseits dieser Region wie in Somalia oder Afghanistan zu verzeichnen ist) eingebettet in eine Entwicklung, die als allgemeiner Ordnungszerfall bezeichnet werden kann.1 In je unterschiedlichem Maße werden die etablierten politischen, gesellschaftlichen und soziökonomischen Strukturen der arabischen Staaten von weiten Teilen der Bevölkerung nicht mehr als funktional oder gar als legitim akzeptiert. Jahrzehntelange autoritäre (Gewalt-) Herrschaft, Unterdrückung der Zivilgesellschaft, ein desolater Zustand der Rechtsstaatlichkeit, grassierende Korruption, Nepotismus und Bereicherung der Machteliten und der mit ihnen verbündeten Cliquen sowie die gleichzeitige Perpetuierung von Armut und vor allem Perspektivlosigkeit des Großteils der Bevölkerung sind die zentralen Begründungen, die die bestehende alte Ordnung fundamental infrage stellen und den Ruf nach »Wandel« bewirken.

Die Region des Nahen Ostens und Nordafrikas ist von hohem strategischem und, hinsicht­lich der hier lagernden fossilen Energieressourcen, ökonomischem Interesse für externe Akteure.

Dr. Rene Klaff

Die meisten politischen Systeme haben abgewirtschaftet, ihnen wird von den eigenen Bürgern zunehmend die Kompetenz zur zukunftsorientierten Lösung existenzieller Probleme abgesprochen. Dies gilt vor allem mit Blick auf Perspektiven für eine Verbesserung des Lebensstandards der breiten Massen der Gesellschaften und gleichgewichtiger Entwicklungschancen aller Teile der Gesellschaften, unabhängig von ethnischen, religiösen oder regionalen Identitäten. Diese Entwicklungen gefährden zwar zunächst die politischen Systeme im engeren Sinne, also die existierenden Macht­apparate. Das Phänomen des Ordnungszerfalls ist jedoch nicht darauf begrenzt, sondern greift tiefer. Es bezieht sich auch auf die Grundfesten der bestehenden Ordnungsformen in einem umfassende­ren Sinne, auf die politischen ebenso wie auf die gesellschaftlichen und sozioökonomischen Grundlagen bestehender »Ordnungen«. Denn die arabischen Staaten sind ja weder mit Blick auf Staats- und Sicherheitsapparate noch (zumeist) mit Blick auf ökonomische Ressourcen »schwache Staaten«, wie die entsprechenden Daten gerade für den Irak, Syrien und Libyen bis zu deren faktischem Zerfall belegen. Der Ordnungszerfall ist vielmehr ganz wesentlich eine Folge von jahrzehntelang fehlgeschlagener (beziehungsweise von den Machteliten erst gar nicht intendierter) Inklusion gesellschaftlicher Gruppen und Partizipation der Bürger an den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen. In der Konsequenz konnte dies zu sozialer Marginalisierung ganzer Bevölkerungsgruppen führen, oft entlang ethnischer, religiöser, konfessioneller, regionaler oder tribaler Trennlinien. In diesem Zusammenhang brechen nun Konflikte über die Grundlagen bestehender Ordnungen auf – intensiv in den bereits vom Staatszerfall betroffenen Ländern, aber in je unterschiedlichem Maße auch in den übrigen Staaten der Region. Grundlegend sind dabei un­gelöste Fragen über Identität (»Wer sind wir als Nation, was bindet uns zusammen?«), Integration (»Wer gehört zu unserer Nation – und wer nicht?«) und über Legitimität (»Wie wollen wir regiert werden? Welche Anforderungen haben wir an eine legitime Regierung und legitime Ordnung?«). Dies sind im Übrigen ja durchaus Fragestellungen, die im europäischen Kontext, etwa mit Blick auf die Europäische Union, ebenfalls virulent sind. 

Systemtransformation lediglich in Tunesien

Der sogenannte Arabische Frühling im Jahre 2011 verdeutlichte, dass der innergesellschaftliche Druck auf die bestehenden Ordnungsstrukturen nicht auf wenige Länder begrenzt ist, sondern mehr oder weniger die gesamte arabische Welt erfasst hat. Zu einer weitreichenden Systemtransformation ist es dabei lediglich in Tunesien gekommen – aber auch hier bleibt die Konsolidierung der neuen, demokratischen Verfassungsordnung brüchig, solange sich die Lebensumstände für die breiten Bevölkerungsschichten nicht merklich verbessern oder sich dafür zumindest belastbare Perspektiven entwickeln. Abgesehen von diesem Sonderfall ist es nur in wenigen Ländern auf politischem Wege gelungen, so etwa in Marokko, den Veränderungsdruck aus der Gesellschaft zumindest partiell aufzunehmen (und nicht im Ansatz zu unterdrücken) und so zu kanalisieren, dass eruptive Gewaltausbrüche weitgehend verhindert werden konnten. Dass selbst in Saudi-­Arabien nun Veränderungsprozesse einzusetzen 

scheinen, die auf eine gewisse gesellschaftliche Modernisierung und Aufweichung der etablierten, starren Machtstrukturen hinweisen, belegt, wie fundamental der Ruf nach einer neuen Ordnung in Arabien ist – und wie ernst ihn die etablierten Regime nehmen müssen. 

Dieser Ordnungszerfall, der die Region insgesamt ergriffen hat und für den es aus Sicht der Unterdrückten, Unterprivilegierten und Perspektiv­losen viele gute Gründe gibt, ist der wesentliche Bestimmungsgrund für die gegenwärtige hohe Konfliktintensität in der direkten Nachbarschaft Europas. Ohne das jahrzehntelange, dauerhafte Versagen der etablierten politischen Systeme sind auch die Wucht und der bisherige Erfolg des »dschihadistischen Staatsbildungsprojekts« des IS nicht zu verstehen.2 Unabhängig von allen spezi­fischen Faktoren, die zur Gründung und weiteren Konsolidierung dieser Terrorgruppe geführt haben, verfolgt der IS die Einrichtung einer alternativen, als legitim perzipierten Ordnung, basierend auf seiner archaischen, ex­tremistischen Islaminterpretation (die selbstverständlich die Probleme von Inklusion und Partizipation vollständig ausblendet).

Für viele Muslime sind rück- wärtsgewandte, extremistische Gegenmodelle attraktiver als ein verkrusteter Staatsislam, der sich in den Dienst bestehender Machteliten stellt.

Dr. Rene Klaff

Das Phänomen des IS wie auch der Zulauf, den andere salafistische oder islamistische Gruppierungen schon seit Jahren haben, sind dabei auch ein Anzeichen für die Wertedimension des Ordnungszerfalls in der Region. Den orthodoxen oder konservativen Formen des Staatsislams, also den etablierten religiösen Instanzen, gelingt es zumeist nur noch bedingt, ihre Funktion als gesellschaftliche Bindekraft adäquat zu erfüllen. Für viele Muslime sind rückwärtsgewandte, extremistische Gegenmodelle attraktiver als ein verkrusteter Staatsislam, der sich in den Dienst bestehender Machteliten stellt.

Dramatischste Folgewirkungen der terroristischen Herrschaft des IS

Die Flüchtlingsströme in Richtung Europa sind zwar eine der dramatischsten Folgewirkungen der terroristischen Herrschaft des IS, sollten aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch in nicht von Chaos und Gewalt verheerten Ländern der Region viele, vor allem junge Menschen einen Drang zur Auswanderung hegen. Durch die Attraktivität der Lebenswirklichkeit und die Perspektive auf ein besseres, auskömmliches und vor allem freiheit­liches Leben wird der Migrationsdruck auf das nahe Europa weiter anhalten.

»Fluchtursachenbekämpfung«, ein in der deutschen politischen Debatte häufig bemühtes Konzept, kann daher nur Wirkung erzielen, wenn die tatsächlichen Ursachen von Flucht und Vertreibung, aber auch für den allgemeinen Migrationsdruck angegangen werden. Die Bekämpfung des Terrorismus, konkret die Zerschlagung des IS, reicht somit nicht aus, um die strukturellen Bedingungen der Fluchtursachen zu verändern. Dafür bedarf es der Überführung der derzeitig zerfallenden Ordnungen in neue Ordnungen. 

Das außenpolitische Ziel deutscher und europä­ischer Politik, nämlich die Beilegung gewaltsam ausgetragener Konflikte durch institutionelle Regelungen, muss genau darauf ausgerichtet sein. Ohne eine in diesem umfassenden Sinne verstandene neue Ordnungspolitik lassen sich die strukturellen Ursachen für die hohe Konfliktintensität in der Region und damit für die Fluchtursachen nicht bekämpfen. Das Bewusstsein dafür, dass alle Bürger ein Recht darauf haben, gemäß den Grundlagen eines Rechtsstaats, also ohne Willkürherrschaft, und mit Aussicht auf einen akzeptablen Lebensstandard, der die Perspektive auf Wohlstandsmehrung einschließt, regiert zu werden, ist in den arabischen Staaten ebenso ausgebildet wie andernorts. Legitimität können politische Systeme auch in der arabischen Welt letztlich nur erwirken, wenn diese Bedingungen als Leitmotive für Regierungshandeln unstrittig sind. Andernfalls, so die Erfahrung durch den Arabischen Frühling, können Regime stürzen und gar Staaten aus­einanderbrechen. 

Vor allem in Tunesien, Marokko, Jordanien, in Ansätzen auch in Algerien und sogar in Saudi-­Arabien hat diese politische Gleichung zu einzelnen Reformschritten geführt, die aber – mit der Ausnahme Tunesiens – längst noch keine genuine Entwicklung in Richtung Transformation bedeuten. In Ägypten wird demgegenüber unter dem Regime des Präsidenten Abdel Fattah al-Sisi der Weg der Restauration autoritärer Herrschaftsstrukturen beschritten. Dabei geht das Regime mit vielerlei Repressionen gegen alle politischen und zivilgesellschaftlichen Kräfte vor, die für eine andere Ordnung stehen, ob islamisch legitimiert oder als säkulare, offene Gesellschaft. Der soziale und politische Druck, der 2011 zum Sturz des Mubarak-Regimes geführt hat, baut sich daher gegenwärtig erneut auf; er wird zusätzlich befeuert durch die Wirtschaftskrise, die das Land aufgrund fehlender Strukturreformen durchlebt. So verwundert es nicht, dass viele Beobachter für die nähere Zukunft erneut Eruptionen erwarten, die durchaus gewaltsame Formen annehmen können. Da Ägypten der bevölkerungsreichste arabische Staat und, trotz aller Statusverluste der vergangenen Jahrzehnte, nach wie vor das wichtigste politische Zentrum der arabischen Welt ist, sind für diesen Fall destabilisierende Folgewirkungen in der gesamten Region programmiert.

Entwicklungspolitik muss Ordnungspolitik sein! Sie muss auf die Schaffung von Strukturen abzielen, die Integration und Inklusion, Partizipation, Plura­lismus und Eigenverantwort­lichkeit ermöglichen.

Dr. Rene Klaff

Für Europa und Deutschland ergibt sich daraus: Die strukturellen Bestimmungsgründe der hohen Konfliktintensität in der Region erfordern eine enge Verzahnung von Außen- und Entwicklungspolitik; nur auf diese Weise lassen sich auch die sicherheitspolitischen Interessen langfristig und dauerhaft durchsetzen. Das heißt in der Konsequenz: Entwicklungspolitik muss Ordnungs­-politik sein! Sie muss auf die Schaffung von Strukturen abzielen, die Integration und Inklusion, Partizipation, Pluralismus und Eigenverantwortlichkeit ermöglichen. Andernfalls verpufft sie ohne echte Wirkung und wird langfristig ausgerichtete Ziele und Interessen nicht erreichen. 

Die ordnungspolitische Neugestaltung, die bereits im deutschen außen- und entwicklungspolitischen Konzept der »Transformationspartnerschaft« zum Ausdruck kommt, ist selbstverständlich nicht in einem großen Wurf zu erreichen. Voraussetzungen, Widerstände und Reichweiten nötiger Veränderungen sind zeit- und ortsabhängig. Umso dringlicher ist daher die Koordinierung außen- und entwicklungspolitischer Strategien im europäischen Rahmen. Dies gilt nicht nur für die klassischen technischen, wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit, sondern auch für die im engeren Sinne politischen Arbeits­felder. Zudem kann jede ordnungspolitische Neugestaltung nur partnerschaftlich erfolgen, sie ist nicht von außen erzwingbar. 

Problematisch ist die Entwicklungszusammenarbeit mit Regimen, die dem Ordnungszerfall mit Repression und Unterdrückung begegnen und sich den Notwendigkeiten eines Wandels in Richtung Inklusion und Partizipation verweigern.

Dr. Rene Klaff

Europäische Koordination außen- und entwicklungspolitischer Strategien bedeutet also auch, sich auf diejenigen Partner zu konzentrieren, die für die notwendigen Transformationsprozesse funktional sind. Dazu gehören selbstverständlich Regierungen, insoweit sie reformbereit sind, aber ebenso Akteure der Zivilgesellschaft – einschließlich politischer Parteien! Um Inklusion und Partizipation zu gestalten und damit die Grundlagen für offene Gesellschaften zu legen, benötigen zivilgesellschaftliche Akteure Handlungsfreiräume, für die wiederum Meinungs- und Vereinigungsfreiheit Voraussetzung sind. Eine Verhinderung der zivilgesellschaftlichen Institutionalisierung blockiert die politische Kanalisierung des Ver­änderungsdrucks und erhöht die Chancen für spontane gesellschaftliche Eruptionen – und damit die Risiken für einen chaotischen Umsturz statt eines geregelten Wandels. Die meisten Regierungen in den arabischen Staaten haben indes große Schwierigkeiten, diese zentralen Transformationsbedingungen zuzulassen; dies gilt insbesondere dann, wenn zivilgesellschaftliche Institutionen, die in politischen Arbeitsfeldern tätig sind, mit internationalen Einrichtungen zusammenarbeiten. Der seit einigen Jahren weltweit zu verzeichnende Trend, die Freiräume von Nichtregierungsorganisationen zu beschneiden und ihre Arbeitsbeziehungen mit internationalen Institutionen zu erschweren oder zu verhindern (shrinking spaces), ist auch im Nahen Osten und in Nordafrika spürbar.

Vor allem etablierte Machteliten profitieren

Problematisch ist die Entwicklungszusammen­arbeit mit Regimen, die dem Ordnungszerfall mit Repression und Unterdrückung begegnen und sich den Notwendigkeiten eines Wandels in Richtung Inklusion und Partizipation verweigern, also letztlich den Prozess ihrer eigenen Delegitimierung fortsetzen. In diesen Fällen ist die Chance hoch, dass vor allem die etablierten Machteliten und die mit ihnen verknüpften Kreise aus Wirtschaft, Militär und Verwaltungsapparat von den Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit profitieren. 

Entwicklungspolitik darf nicht dazu führen, autokratische Regime zu stabilisieren. Die enge Verzahnung von Außen- und Entwicklungspolitik erfordert daher die Bereitschaft, entwicklungspolitische Projekte an außenpolitische Bedingungen zu knüpfen. Der Internationale Währungsfonds und die Weltbank legen strikte Konditionen für ihre Unterstützung fest. Es gibt keinen Grund, warum die EU und ihre Mitgliedstaaten Entwicklungsmaßnahmen nicht ebenfalls von der konkreten Umsetzung politischer Bedingungen abhängig machen sollten.