Einmischen oder zurückhalten: Deutschlands neue Verantwortung

Von Dr. Thomas Paulsen

Ein Vierteljahrhundert nach der Wiedervereinigung und nach den Weckrufen von Bundespräsident, Bundesaußenminister und Bundesverteidigungs­ministerin auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 hat Deutschland in einem Maß internationale Verantwortung übernommen, das früher undenkbar erschien. 

Seit Anfang 2016 sind in Mali, einem der Krisenherde in Afrika, bis zu 650 deutsche Soldaten im Rahmen der Uno-Stabilisierungsmission Minusma im Norden des Landes stationiert. Der Einsatz ist mit hohen Gefahren verbunden. Das Gebiet, in dem die deutschen Soldaten eingesetzt sind, wurde in der Vergangenheit von islamistischen Rebellengruppen und Terrororganisationen kontrolliert, und es kommt weiterhin zu Anschlägen gegen die internationalen Truppen. Zur Unterstützung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus und den Islamischen Staat hat die Bundesrepublik im Sommer 2016 erneut Waffen an die kurdischen Peschmerga-Kämpfer im Nordirak geliefert. Zusätzlich wurden Bundeswehrsoldaten in den Nordirak entsandt, um die kurdischen Kämpfer zu trainieren. Damit leistete Deutschland zum ers­-ten Mal einer Partei in einem innerstaatlichen Konflikt konkrete Unterstützung und Ausbildungs­hilfe – ein Paradigmenwechsel für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik. 

»Merkel-Doktrin«

Die Waffenlieferungen an die Peschmerga sind ein Beleg für die Art von außenpolitischem Enga­gement, das Bundeskanzlerin Merkel in ihrer Rede anlässlich des 50. Jubiläums des Bergedorfer Gesprächskreises 2011 angekündigt hatte. Nach diesem, in den Medien als »Merkel-Doktrin« titulierten Grundsatz schickt Deutschland nur noch im Notfall Soldaten in Krisengebiete. Wenn die Entsendung von Soldaten notwendig ist, dann im Rahmen einer Ausbildungsmission wie derzeit in Afghanistan oder Mali und nicht für Kampfeinsätze. Gemäß der Merkel-­Doktrin sollen Schwellenländer und Regional­organisationen bei regionalen Konflikten mehr Verantwortung übernehmen und selbst für Frieden und Sicherheit sorgen. Ansonsten drohe die Überforderung Europas und der USA. Deren Aufgabe sei es, Staaten, die bereit sind, sich zu engagieren, auch dazu zu »befähigen«. Hierzu gehöre auch die Lieferung von Waffen nach anerkannten Prinzipien. Diesem Prinzip folgen die Waffen­liefe­rungen an die Peschmerga genauso wie die an Saudi-Arabien, aber auch die deutsche Ausbildungshilfe in Mali, im Irak und in Afghanistan.

Auf dem Nato-Gipfel in Warschau im Juli 2016 präsentierte Deutschland sein neues Selbstverständnis in der Verteidigungspolitik. Bundeskanzlerin Merkel kündigte an, dass die Bundeswehr die Führung eines Bataillons in Litauen übernehmen werde. Angesichts neuer Bedrohungsszena­rien in Osteuropa nach der russischen Annexion der Krim und dem islamistischen Terror im Süden des Nato-Bündnisgebietes wolle sich Deutschland gemeinsam mit seinen Partnern und Verbündeten dieser Verantwortung und den daraus resultierenden neuen Aufgaben stellen.

Die Waffenlieferungen an die Peschmerga sind ein Beleg für die Art von außenpolitischem Engagement, das Bundeskanzlerin Merkel in ihrer Rede anlässlich des 50. Jubiläums des Bergedorfer Gesprächskreises 2011 angekündigt hatte.

Dr. Thomas Paulsen

Auch dem Einsatz von Awacs-Aufklärungsflugzeugen der Nato über Syrien und dem Irak werde Deutschland zustimmen, so Merkel, weil dies die Sicherheit der deutschen Piloten in den Tornado-­Jets verbessere. 

Ein Jahr zuvor hatte Deutschland angesichts der prekären Sicherheitslage Präsident Obama erfolgreich dazu gedrängt, eine weitere Reduzierung des amerikanischen militärischen Engagements aufzuschieben.

Besonders deutlich war die deutsche Bereitschaft, eine Führungsrolle zu übernehmen, auch in der Ukrainekrise. Ohne Deutschland – im engen Schulterschluss mit Frankreich – hätte es keine Einigung und kein zweites Minsker Abkommen gegeben. Und ohne Deutschland hätte auch die EU keine gemeinsame Linie in der Frage der Sanktionen gegen Russland gefunden. Die von den USA und anderen Staaten erwogenen Waffenlieferungen an die ukrainische Regierung lehnte Kanzlerin Merkel ab – und setzt sich damit durch. Dass in der Russland- und Ukrainepolitik nicht die USA die Richtung vorgeben, wäre vor nicht allzu langer Zeit kaum vorstellbar gewesen. Das Beispiel zeigt auch, dass bei entsprechendem Engagement und Willen wirksame Außenpolitik in Europa auch ohne Führung durch die USA möglich ist. Eine Erkenntnis, die angesichts der Unsicherheiten über die Stabilität der trans­atlantischen Beziehungen nach den US-Präsident­schaftswahlen noch an Bedeutung gewonnen hat. 

Weiterer sichtbarer Ausdruck der neuen deutschen Verantwortung war die Ankündigung Merkels, dem Wunsch der Nato zu folgen, wonach alle Allianz-Mitglieder zwei Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts für Verteidigungsausgaben zur Verfügung stellen sollen – ein Vorschlag, den sie noch zwei Jahre zuvor auf dem Nato-Gipfel durch den Vorschlag, die militärischen Mittel innerhalb der EU und Nato im Rahmen von Smart Defense oder Pooling und Sharing besser miteinander zu verknüpfen, ab­zuwenden versucht hatte. Folglich beschloss die große Koalition eine deutliche Erhöhung des deutschen Verteidigungsetats um fast sieben Prozent auf 36,6 Milliarden Euro im Jahr 2017, die erste Erhöhung des Verteidigungshaushaltes in dieser Größenordnung seit der deutschen Wiederver­einigung. Damit liegen Deutschlands Militärausgaben aktuell bei 1,2 Prozent des Bruttoinlands­produkts. Bis 2020 soll es eine weitere Steigerung auf mehr als 39 Milliarden Euro geben. Um das Zwei-Prozent-Ziel zu erreichen, müsste Deutschland jedoch mehr als 60 Milliarden Euro für das Militär ausgeben. Wenngleich Deutschland somit auch in Zukunft noch weit vom erklärten Zwei-Prozent-Ziel der Nato entfernt bleibt, ist vorerst eine deutliche Kehrtwende hin zu steigenden Verteidigungsausgaben eingeleitet. 

Das Beispiel Ukraine zeigt auch, dass bei entsprechendem Engagement und Willen wirksame Außenpolitik in Europa auch ohne Führung durch die USA möglich ist.

Dr. Thomas Paulsen

Konzeptioneller Unterbau dieses neuen Ansatzes war die Neuauflage des zehn Jahre alten »Weiß­buches«, in dem Deutschland sich bereit erklärt, die globale Ordnung »aktiv« mitzugestalten und sich »früh, entschieden und substanziell als Impulsgeber in die internationale Debatte einzubringen«. Damit erweiterte die Bundesregierung deutlich ihr bisheriges Rollenverständnis, lediglich als »verlässlicher Partner« in der EU und Nato zu agieren.

Die deutsche Bevölkerung tut sich schwer

Doch die deutsche Bevölkerung tut sich noch schwer damit, diesen Kurswechsel nachzuvollziehen, wie eine aktuelle Umfrage der Körber-­Stiftung zeigt.1 Waren 1994 noch 62 Prozent der Befragten der Ansicht, Deutschland solle eine aktivere Rolle in internationalen Krisen übernehmen, so ist dieser Wert bis Anfang 2015 auf den bisherigen Tiefstand von 34 Prozent ge­fallen. Zugleich haben die Ergebnisse der Befragung vom Oktober 2016 auch einige ermutigende Signale zutage gefördert. Insgesamt ist bei den Befragten ein steigendes Interesse an außenpolitischen Themen zu verzeichnen. 74 Prozent geben an, an außen­politischen Fragestellungen sehr oder stark interessiert zu sein, eine Steigerung von sechs Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Auch bei der Frage, ob Deutschland sich stärker engagieren solle, zeichnet sich eine leicht positive Entwicklung ab. Seit Januar 2015 ist der Anteil derer, die diese Frage bejahen von 34 auf 41 Prozent gestiegen. Im Gegenzug ist die Zahl derer, die sich für einen zurückhaltenden Kurs aussprechen, leicht zurückgegangen: von 62 Prozent im Januar 2015 auf 53 Prozent im Oktober 2016. 

Ernüchterung in der Europapolitik

Während offenbar die Bereitschaft der Deutschen, eine aktivere Rolle Deutschlands in der Außen- und Sicherheitspolitik mitzutragen, allmählich steigt, ist die Einstellung zu Europa 25 Jahre nach der Wiedervereinigung von Ernüchterung geprägt. Nach dem Zweiten Weltkrieg hat kaum ein anderes Land in Europa so von der Integration profitiert wie die Bundesrepublik. Der europäische Rahmen war Voraussetzung für den jungen Staat, erste eigenständige außenpolitische Schritte zu unternehmen. Später war es ein Mantra der deutschen Europapolitik, dass deutsche Einheit und europäische Integration zwei Seiten derselben Medaille sind. Die Abneigung gegen die EU war in der Bundesrepublik immer deutlich weniger ausgeprägt als in anderen EU-Mitgliedstaaten, in denen rechte und rechtspopulistische Parteien schon seit Mitte der 80er-Jahre auf dem Vormarsch waren.

Heute macht sich auch in der deutschen Bevölkerung beim Thema Europa Ernüchterung breit. Zwar sind über zwei Drittel (69 Prozent) der Ansicht, dass die Europäische Union den wichtigsten Handlungsrahmen für die deutsche Außenpolitik darstellt (vor Uno, Nato, OSZE und Bündnissen mit einzelnen Staaten). Aber nur ein Drittel (35 Prozent) sieht die EU und ihre Mitgliedstaaten auf dem richtigen Weg. 62 Prozent glauben nicht, dass die Europäische Union die richtigen Antworten auf die derzeitigen Herausforderungen wie beispielsweise Terrorismus, Flüchtlinge oder Brexit liefert. Nur vier von zehn Befragten (39 Prozent) sehen in der Mitgliedschaft überwiegend Vorteile, für 48 Prozent halten sich die Vor- und Nachteile die Waage. Für jeden zehnten über­wiegen die Nachteile.

Nach dem Zweiten Weltkrieg hat kaum ein anderes Land in Europa so von der Integration profitiert wie die Bundesrepublik.

Dr. Thomas Paulsen

Noch im Oktober 2016 bezeichnete fast die Hälfte aller Befragten die Flüchtlingskrise des Jahres 2015 als wichtigste Herausforderung deutscher Außen- und Europapolitik. Nur einen Monat später, nach der Präsidentschaftswahl in den USA, rückte dagegen das Verhältnis zum wichtigsten transatlantischen Bündnispartner USA auf der Prioritätenliste ganz nach oben, wie eine weitere Umfrage direkt nach der Wahl Anfang November 2016 ergab.2 Es bleibt abzuwarten, ob dieses Er­gebnis nur eine kurzfristige Reaktion auf das für viele Deutsche überraschende Wahlergebnis ist oder ob sich dieser Befund verfestigt. Gleichwohl bleibt die Flüchtlingsfrage das zweitwichtigste Thema der Deutschen. Für drei Viertel der Befragten ist eine Lösung der Flüchtlingskrise dabei nur auf europäischer Ebene möglich. Im Gegensatz zur Eurokrise, bei der Deutschland aufgrund seines wirtschaftlichen 

Gewichts und seiner Zahlungsfähigkeit den Kurs bestimmen konnte, scheiterte Berlin jedoch bei dem Versuch, die Lasten der Fluchtbewegung innerhalb der EU aufzuteilen. Die auf EU-Ebene erzielte Einigung, 160.000 Flüchtlinge innerhalb der EU zu verteilen, blieb Makulatur. 73 Prozent der Befragten der jüngsten Körber-Umfrage sind daher auch der Ansicht, Deutschland werde in der Flüchtlingsfrage von den anderen EU-Mitgliedstaaten alleingelassen. 

Renaissance des Nationalen

Die Leistungsfähigkeit der EU wird insgesamt skeptisch gesehen. Angesichts der vielen Herausforderungen zweifeln die Deutschen, ob die EU und ihre Mitgliedstaaten die richtigen Maßnahmen getroffen haben, um die Krise zu bewältigen. Nach dem Brexit erachten die Deutschen den Zusammenhalt unter den verbliebenen EU-Mitgliedern als klar geschwächt. Lediglich in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie bei Fragen der Migration soll die EU zu­künftig eine größere Rolle spielen. In allen anderen Politikfeldern geben die Deutschen nationaler Politik den Vorzug. 

Die Renationalisierung Europas macht also auch vor Deutschland nicht halt. Sollte sie populistische Züge annehmen und Deutschland Maß und Mitte in der Innenpolitik verlieren, würde eine deutsche Führungsrolle in Europa immer problematischer werden. Das ist auch der Fall, wenn die Zusammenarbeit mit den bisher engsten Partnern und Nachbarn in Ost und West stockt. Ohne Deutschland sind Fortschritte in Europa nicht möglich, aber Deutschland allein kann die europäische Misere auch nicht heilen. Vor allem zu seinen zwei großen Nachbarn Frankreich und Polen braucht Deutschland engste Beziehungen. Eine völlig neue Lage entstünde daher, wenn Deutschland allmählich solche Partner in Europa und in der internationalen Politik verloren gingen.

Die deutsche Rolle in Europa braucht aber auch eine transatlantische Dimension. Dazu gehört die Einbindung in die Nato ebenso wie eine enge Zusammenarbeit mit den USA. Diese hat es trotz NSA-Affäre und Differenzen im Umgang mit der Schuldenkrise unter Merkel und Obama immer gegeben. Auch wirtschaftlich sind die Verbindungen eng: Heute sind die USA Deutschlands wichtigster Handelspartner. Sollte der neue US-Präsident, wie von vielen befürchtet, die Bindung zu Europa tatsächlich lockern, dann bleibt Europa – und Deutschland – nichts anderes übrig, als selbstständiger zu werden. Und Europa muss sich noch stärker mit der deutschen Frage aus­einandersetzen. Deutsche Einsamkeit war schon immer eine der größten Gefahren für Europa.

Deutschland, die »Macht der Mitte«

Deutschland ist in jüngster Zeit zunehmend selbstbewusst aufgetreten. Gegenüber China mit der Forderung des Vizekanzlers, deutsche Unternehmen auf dem chinesischen Markt nicht zu benachteiligen. Gegenüber den USA mit der Erklärung der Bundeskanzlerin nach den Präsidentschaftswahlen, dass Deutschland bereit sei, mit den USA auf Basis gemeinsamer Werte zusammenzuarbeiten. Eine derartige Tonalität gegenüber den beiden Weltmächten China und den USA wäre vor einigen Jahren noch unvorstellbar gewesen.

59 Prozent der Deutschen sind der Ansicht, dass Deutschland seine Führungsrolle in der EU ausbauen soll.

Dr. Thomas Paulsen

Die nach der Wahl von einigen geäußerte These, Deutschland sei nun der Anker der liberalen Demokratie im Westen, würde Deutschland allerdings überfordern. Wenn es Deutschland, der »Macht in der Mitte« (Münkler), gelingt, gemeinsam mit anderen Europa zusam­menzu­halten und den Trend der Renationalisierung zu stoppen, wäre das schon ein großer Erfolg. Die Regierung kann dabei auf die Unterstützung der Bevölkerung zählen: 59 Prozent sind der Ansicht, dass Deutschland seine Führungsrolle in der EU ausbauen soll. Und trotz aller Schwierigkeiten lehnen 65 Prozent eine geringere Bedeutung der EU und einen größeren Einfluss der Nationalstaaten ab. 

Diese Werte sind auf den ersten Blick ermutigend, denn Deutschland wirkt mit diesem Meinungs­-bild immer noch wie ein Bollwerk gegen die Re­­nai­sance des Nationalen. Die Tatsache, dass die Deutschen der EU jedoch nur noch in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie bei der Flüchtlingsfrage den Vorrang vor nationaler Politik einräumen, zeigt, dass die Renationalisierung auch in Deutschland Raum greift. Die Idee eines Europas aus Nationalstaaten in einer Freihandelszone ist allerdings für Deutschland besonders problematisch. Deutschland ist zu klein, um Europa zu führen. Und zu groß, als dass seine Macht in der Mitte Europas von den anderen ohne Weiteres akzeptiert würde. Deutschland ist daher mehr als alle anderen EU-Mitgliedstaaten auf eine starke EU mit starken Institutionen angewiesen. Gerade weil es heute politisch und wirtschaftlich so stark dasteht, ge­rade weil die Beziehungen zu seinen europäischen und transatlantischen Partnern schwieriger werden, braucht es die europäische Integration. Die Einbettung Deutschlands in Europa ist die Voraussetzung dafür, dass Deutschland internationale Verantwortung übernimmt.