Ein Wiki der Krisenprävention

Von Rüdiger König

In der deutschen Wikipedia-Ausgabe steht unter »Krisenprävention« folgender Eintrag: »Als Krisenprävention bezeichnet man eine Politik, die bedroh­liche Veränderungen durch vorbeugende Maßnahmen zu bekämpfen sucht. Während der Terminus Prävention wie in der politischen Präventivdoktrin lange Zeit nur zur Rechtfertigung militärischer Maßnahmen, sogenannter Präventivschläge diente, bezeichnet er heute einerseits gewalteindämmende Maßnahmen wie Blauhelmaktionen oder militä­rische Absicherung von Wahlen (wie etwa 2006 im Kongo), aber auch langfristige Entwicklungs­politik wie etwa die des United Nations Development Programme.«

Sucht man dagegen in der englischen Wikipedia nach dem Begriff »crisis prevention«, erhält man diese Information: »The page ›Crisis prevention‹ does not exist. You can ask for it to be created, but consider checking the search results below to see whether the topic is already covered.«

Schon die deutsche Definition stellt nicht zufrieden, noch weniger allerdings das englischsprachige Resultat. Daraus könnte man schließen, dass sich die breite Öffentlichkeit bislang für das Thema nicht wirklich interessiert. Dies wiederum wäre erstaunlich und sehr bedauerlich, da die Welt zunehmend »aus den Fugen« zu geraten scheint und die Folgen global zunehmender Instabilität spürbar auch direkte Auswirkungen auf die europäische und deutsche Lebenswirklichkeit haben. Und dies nicht erst durch die Flüchtlingskrise der Jahre 2015/16. Wir alle wünschen uns, von Krisen (oder Konflikten) nicht mehr überrascht, überrumpelt oder gar in Mitleidenschaft gezogen zu werden. Wir möchten die Welt berechenbarer, stabiler, friedlicher machen. Mit einem Wort: Wir wollen Krisenprävention.

Um sich die Dimension der Herausforderungen, denen die Menschen des 21. Jahrhunderts gegenübertreten, bewusst zu machen, ist es wichtig, sich einige Fundamentaldaten zu verdeutlichen. Vor 100 Jahren bevölkerten rund 1,8 Milliarden Menschen diesen Planeten, 2017 sind es bereits 7,6 Milliarden. Die Weltbevölkerung hat sich also in diesem menschheitsgeschichtlich extrem kurzen Zeitraum vervierfacht. Diese gewaltige Dynamik bleibt nicht ohne Folgen für das globale Klima und die Lebensbedingungen allgemein. Dabei ist die Bevölkerungsdichte an sich nicht der entscheidende Faktor. Ein wichtiger Krisenvektor ist die Begrenztheit von Ressourcen in einem bestimmten Gebiet. In einer durch starke Übernutzung und fortschreitende Versteppung geprägten Region wie dem Tschadseebecken kann eine Bevölkerungsdichte, die nur einem Bruchteil der Bevölkerungsdichte eines industrialisierten Landes entspricht, bereits zu Verteilungskonflikten und krisenhaften Entwicklungen führen. Konfliktauslösend oder -verschärfend wirken dann regelmäßig Faktoren, die im politischen Versagen gesellschaftlicher Eliten zu sehen sind wie systematische Menschenrechtsverletzungen, Unterdrückung von Minderheiten, Klientelismus und Korruption. Das Resultat sind oft Vertreibungen, große Fluchtbewegungen und humanitäre Notlagen.

Krisengebiete sind heute vor allem – sieht man von der Ostukraine und einigen anderen eingefrorenen Konflikten auf dem Gebiet der früheren Sowjetunion ab – in Afrika, dem Nahen und Mittleren Osten und Teilen Südasiens zu finden. Neben den seit Langem bestehenden Krisen wird es dort auch immer wieder neu aufflammende Konflikte geben. Die Arabellion des Jahres 2011 (der Begriff des »Frühlings« scheint heute unpassender denn je) hat die Nachbarschaft Europas nachhaltig geprägt. Neben vorsichtigen Schritten in Richtung Demokratie (wie in Tunesien) beherrschen seitdem vor allem das Scheitern der Staaten Libyen, Syrien und Jemen sowie die Fragilität Iraks und auch Ägyptens die Nachrichtenlage.

Auch eine erfolgreiche Bekämpfung des Daesch-­Kalifats im Irak und in Syrien wird voraussehbar nicht zur dauerhaften Eindämmung von Terror, gewalttätigem Extremismus und Radikalisierung führen. Die zugrunde liegenden Probleme reichen tief. Eine rasch wachsende und sehr junge Bevölkerung ohne befriedigende wirtschaftliche Per­spektiven und politische Partizipationsmöglichkeiten ist dabei ein wichtiger – wenn nicht gar wesentlicher – Faktor.

Vor 100 Jahren bevölkerten rund 1,8 Milliarden Menschen diesen Planeten, 2017 sind es bereits 7,6 Milliarden.

Rüdiger König

Zu profund und multifaktoriell sind oft die Herausforderungen, als dass man Krisen und Konflikte durch kluge, vorausschauende Diplomatie einfach wegverhandeln könnte. Oft sind unsere Mittel und Einwirkungsmöglichkeiten schlicht zu beschränkt, um Krisen und Konflikte am Ausbrechen hindern zu können. Und dennoch: Gerade weil die Krisengeneigtheit global zuzunehmen scheint, müssen wir neue Konzepte und Instrumente entwickeln, die es uns erlauben, Krisen besser zu antizipieren und – wenn schon nicht gänzlich zu verhindern – wenigstens einzudämmen. Dazu gehört vor allem der Ansatz, krisenverschärfende Faktoren abzumildern, etwa durch verschiedene Modelle der Mediation.

Es sei aber auch folgender Gedanke erlaubt: Nicht jede Krise muss unbedingt verhindert werden. Ohne die weitgehend friedliche Revolution in Tunesien (die viele Tunesier, aber auch nicht wenige Europäer zunächst als Krise erlebt haben) gäbe es dort heute keine Demokratie. Entscheidend war, aus dieser Krise etwas Positives zu formen – was durch vereinte Anstrengung der Tunesier (das tunesische Verhandlungsquartett erhielt dafür den Friedensnobelpreis) und aktive Mitwirkung der Europäer bei der Stärkung des nationalen Dialogs gelang.

Von der Notfallbehandlung zur Vorbeugung

Während nach Ende des Kalten Krieges 1991 bis 2003 die Anzahl bewaffneter Konflikte und entsprechende Todeszahlen rückläufig waren, steigen diese seit etwa 2004 wieder an. Mit dramatischen Folgen: Allein der Bürgerkrieg in Syrien hat zwölf Millionen Menschen zu Vertriebenen gemacht. Von diesen sind etwa 7,6 Millionen innerhalb Syriens auf der Flucht. Über vier Millionen Menschen sind in umliegenden Staaten gestrandet. Etwa eine halbe Million Syrer kam innerhalb weniger Monate nach Deutschland.

2015 wurden weltweit fast 45 Konflikte mit hoher Gewaltintensität gezählt, der regionale Schwerpunkt liegt auf dem Nahen und Mittleren Osten sowie auf Afrika. Kaum einer dieser Konflikte spielt sich – im Gegensatz zum 19. und 20. Jahrhundert – noch zwischenstaatlich ab, auch wenn es häufig eine grenzüberschreitende Dimension gibt. Im Zentrum stehen einerseits zunehmend nicht staatliche Gewaltakteure (konfessionell oder ethnisch definierte Milizen oder terroristische Gruppen wie Daesch und Boko Haram), andererseits den Konflikt als Stellvertreterkrieg betreibende Regionalmächte. Alle betroffenen Staaten zeichnen sich durch eine sehr hohe Bevölkerungszuwachsrate und eine dementsprechend überwiegend sehr junge Bevölkerung aus. Gemeinsam ist ihnen auch, dass ihre Volkswirtschaften keinen Anteil an den globalen Wertschöpfungsketten haben und somit nicht in der Lage sind, ausreichend Beschäftigung für die rasch wachsende Bevölkerung zu generieren. Beschäftigungs- und perspektivlose junge Menschen sind leicht erreichbar für radikale Ideologien mit Nähe zum Terrorismus, insbesondere den militanten Islamismus/Dschihadismus.

Zu profund und multifaktoriell sind oft die Herausforderungen, als dass man Krisen und Konflikte durch kluge, vorausschauende Diplomatie einfach wegverhandeln könnte.

Rüdiger König

Ein weiterer Trend ist besorgniserregend: Weltweit ist eine Abnahme demokratischer Standards zu beobachten. Autokratisch geführte Staaten gehen immer radikaler gegen oppositionelle Parteien und Einzelpersonen vor. Für den enger werdenden politischen Raum (shrinking space) für Bürger und Zivilgesellschaft gibt es viele Beispiele – vor allem außerhalb, aber durchaus auch innerhalb Europas. Dort, wo sich dieser Raum schließt und zivilgesellschaftliche Akteure bedroht werden (ob von staatlicher Seite oder durch konkurrierende Gruppeninteressen), ist es nicht mehr weit bis zur Krise.

Gerade hier wollen wir »dagegenhalten«: Mit Projekten, die in Umfang und Dauer beschränkt sind, wollen wir Schwerpunkte setzen bei der Unterstützung zivilgesellschaftlicher Ansätze, bei Verbesserungen im Bereich Justiz und Rechtsstaatlichkeit, bei der Förderung freier Presse.

Krisenprävention ist nicht die Domäne weltfremder Friedensfreunde. Sie ist auch nicht die Ab-kehr von der Pflicht zu robusterem außen- und sicherheitspolitischem Handeln, wenn dieses zur Eindämmung von Konflikten geboten oder gar alternativlos sein sollte. Man denke beim Konzept der Krisenprävention an den vorbeugenden Besuch beim Zahnarzt oder bei der Krebsvorsorge. Besser, man bemüht sich beim Auftreten erster Symptome rechtzeitig zum Arzt, als sich später mit erheblich schmerzhafteren Folgen konfrontiert zu sehen. Was für die persönliche Gesundheit gilt (und hier für jeden sofort nachvollziehbar ist), kann ohne logischen Bruch auch auf den Bereich der internationalen Beziehungen übertragen werden. 

Die Opportunitätskosten der Reparatur von Kriegsschäden und die sozialen Kosten massenhafter Flucht und Migration stehen in keinem Verhältnis zu den Aufwendungen, die im Rahmen vorbeugender Krisendiplomatie oder uns heute zur Verfügung stehender präventiver oder krisenbegleitender Instrumente entstehen.

Das Jahr 2016 stand – angesichts der vielen Krisen weltweit – ganz im Zeichen des Humanitären. Humanitäre Hilfe ist aber nur die Versorgung des Patienten, nachdem die Krankheit bereits ausgebrochen oder die zugrunde liegende Ursache kaum mehr heilbar ist. Weder wirkt sie vorbeugend, noch eignet sie sich als Langzeittherapie. Angesichts der Parallelität vieler Krisen stellt sich zunehmend auch die Frage nach der Finanzierbarkeit. Die Hilfsaufrufe der Vereinten Nationen bleiben immer häufiger unterfinanziert. Die großen humanitären Geber – zu denen 2016 als zweitgrößter Deutschland zählte – sehen sich oft bereits am Rande ihrer Leistungsfähigkeit.


Beschäftigungs- und perspektiv­lose junge Menschen sind leicht erreichbar für radikale Ideolo­gien mit Nähe zum Terrorismus, insbesondere den militanten Islamismus/Dschihadismus.

Rüdiger König

Wenn man im Grundsatz akzeptiert, dass es zu jeder gewaltsamen Auseinandersetzung eine bessere, gewaltfreie Alternative zur Konfliktbei­legung gibt, muss man zum Schluss kommen, dass der Werkzeugkasten krisenpräventiver Instrumente gar nicht groß und differenziert genug sein kann. Um es mit Mark Twain zu sagen: »Wenn dein einziges Werkzeug ein Hammer ist, wirst du jedes Problem als Nagel betrachten.« Nicht jede Krise ist indes ein Nagel, der nur auf einen Hammerschlag wartet.

Krisenprävention im internationalen Rahmen

Friedensförderung erfordert realistische Ziele, strategische Geduld und Kontinuität. Sie muss begleitet und getragen sein durch eine öffentliche Debatte über unsere Interessen, Ziele und den uns möglichen Beitrag zum langfristigen Aufbau legitimer staatlicher Strukturen im Ausland. Der Einsatz von Instrumenten muss politischen Strategien folgen, die international abgestimmt und kohärent gestaltet sind. Komplexe gesellschaftliche und politische Zusammenhänge in von Konflikt betroffenen Gesellschaften müssen berücksichtigt und Beiträge zur Konfliktbewältigung konsequent am Bedarf der Menschen vor Ort ausgerichtet werden. Umbrüche von historischem Ausmaß lassen sich niemals präzise antizipieren. Gerade deshalb aber besteht die Notwendigkeit, noch mehr in analytische Fähigkeiten zu investieren, um eine Verkettung oder Akkumulierung von Risikofaktoren erkennen und entsprechende Vorsichtsmaßnahmen treffen zu können.

Die Vereinten Nationen haben – auf der Basis kritischer Bestandsaufnahmen ihrer eigenen Instrumente im Jahr 2015 – den akuten Bedarf zur Stärkung einer friedenssichernden Architektur unterstrichen. Allgemein wird eine verstärkte Kohärenz zwischen verschiedenen VN-Friedensinstrumenten und Institutionen, aber auch die Bereitstellung einer ausreichenden Zahl an Blauhelmsoldaten, Polizisten und schnellen Eingreiftruppen durch die Mitgliedstaaten gefordert. 

Grundsätzlich aber wird dabei der Vorrang des politischen Engagements im Hinblick auf Krisenprävention und Mediation betont. In den Resolu­tionen 2282 (»Sustaining Peace«) und 1325 haben sich die Vereinten Nationen zu einem ganzheit­lichen Ansatz zur Friedensförderung bekannt und die besondere Bedeutung eines »vorausschauenden«, das heißt auf Konfliktprävention statt auf Konfliktmanagement ausgerichteten außenpolitischen Handelns betont. Dazu gehören auch neue Partnerschaften zwischen Mitgliedstaaten, den Vereinten Nationen sowie regionalen Organisationen. Zudem wird ein inklusiver Ansatz gefordert, der alle Teile der Gesellschaft einbezieht. Dies gilt insbesondere für Frauen, die während des gesamten Konfliktzyklus und bei Friedensprozessen umfassend und effektiv beteiligt werden sollen. In Reaktion auf den Bürgerkrieg in Sri Lanka hatte Ban Ki-moon im Herbst 2013 einen Aktionsplan erarbeiten lassen, der den Schutz der Menschenrechte als Kern- und Querschnittsaufgabe in allen Teilen des VN-Systems verankern soll (»Human Rights up Front«). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass schwere Menschenrechtsverletzungen nicht nur in der Folge von Krisen auftreten, sondern Frühindikatoren für neue Konflikte und Krisen sind.

Es ist bereits jetzt deutlich, dass wir uns auch in Zukunft verstärkt dem afrikanischen Kontinent zuwenden müssen.

Rüdiger König

In der »Globalen Strategie« der Europäischen Union wird ein neues Gerüst für das außenpolitische Engagement der Union aufgestellt und gegenüber Krisenstaaten auf die Unterstützung legitimer und widerstandsfähiger Strukturen zur Konfliktbewältigung ausgerichtet. Viele unserer internationalen Partner haben in den letzten Jahren ihre Strukturen an die Notwendigkeit ressortübergreifender Zusammenarbeit und flexibler Handlungsfähigkeit angepasst.

Krisenprävention aus deutscher Perspektive

Deutschland hat bereits 2004 einen Aktionsplan »Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« beschlossen, der wesentliche Elemente unseres außen-, entwicklungs- und sicherheitspolitischen Handelns umreißt. Darauf aufbauend – und mit Blick auf die Entwicklungen der Jahre 2011–2016 in der näheren und ferneren Nachbarschaft Europas – sollen nun Leitlinien der Bundesregierung für künftiges Krisenengagement und Friedensförderung formuliert werden. Ohne deren Verabschiedung im Laufe des Jahres 2017 zu sehr vorzugreifen, sollen hier bereits einige Elemente daraus dargelegt werden:

Der internationale Rahmen für krisenpräventives Handeln Deutschlands wird – wie oben beschrieben – durch die Nachhaltigkeitsziele der »Agenda 2030«, die VN-Resolution »Sustaining Peace« und die »Globale Strategie« der Europäischen Union gesetzt. Die von der »Agenda 2030« formulierten 17 sogenannten Nachhaltigkeitsziele stellen dabei so etwas wie einen Kompass der internationalen Zusammenarbeit dar. Wir wollen zum Beispiel dazu beitragen, friedliche und inklusive Gesellschaften im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu fördern, allen Menschen Zugang zu Justiz zu ermöglichen und effektive, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufzubauen (Nachhaltigkeitsziel 16). Aktive Klima- und Wasserdiplomatie können krisenvorbeugend wirken, wenn es gelingt, Konflikten um knapper werdende Ressourcen (nutzbarer Boden, Trinkwasser, Holz, Energie aus Wasserkraft) entgegenzuwirken, etwa durch den Aufbau regionaler Wassermanagementstrukturen (Nachhaltigkeitsziele 6 und 13).

Die angestrebten Leitlinien der Bundesregierung für künftiges Krisenengagement und Friedens­förderung werden den Anspruch deutlich machen, bei der zivilen Krisenprävention neue Maßstäbe zu setzen. Gleichzeitig werden darin aber ganz realistisch die Grenzen unserer Einwirkungsmöglichkeiten benannt werden müssen. Um aber militärische Lösungen zugunsten ziviler Konflikt­bearbeitung immer weiter zurückzudrängen, müssen sich die Vereinten Nationen und die Europäische Union stets um die Fortentwicklung und Anpassung der eigenen Instrumente bemühen.

Deutschland hat auf die vielfältigen Veränderungen und neuen Herausforderungen reagiert. Das Auswärtige Amt hat seine Ansätze und Instrumente der Krisenprävention, Stabilisierung, Friedenskonsolidierung und humanitären Hilfe in einer neuen Abteilung gebündelt. Die Zahl deutscher Blauhelmsoldaten in VN-Missionen wurde deutlich erhöht und die Entsendung von mehr Polizisten in internationale Unterstützungsmis­sionen beschlossen. Mit der Verabschiedung des »Weißbuchs zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr« im Juli 2016 hat die Bundesregierung eine aktualisierte Standort- und Kurs­bestimmung für die deutsche Sicherheitspolitik vorgenommen. Zentrale Schlussfolgerungen sind unter anderem das Bekenntnis zum vernetzten Ansatz – sowohl national als auch international – und die Notwendigkeit der verbesserten strate­gischen Steuerung des gesamten sicherheitspolitischen Instrumentariums sowie der gesamtgesellschaftliche Bezug der Sicherheitsvorsorge. Mit dem Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der VN-Resolution 1325 hat sich die Bundesregierung 2016 auf konkrete Schritte verpflichtet, die Agenda »Frauen, Frieden und Sicherheit« fest in ihre Politik zur Konfliktprävention und -bewältigung zu integrieren.

Das Auswärtige Amt hat seine Ansätze und Instrumente der Krisenprävention, Stabilisierung, Friedenskonsolidierung und humanitären Hilfe in einer neuen Abteilung gebündelt.

Rüdiger König

Zum Ersten Humanitären Weltgipfel 2016 in Istanbul hat sich Deutschland neben seinen substanziellen Beiträgen zur Deckung des humanitären Bedarfs unter anderem für eine engere Abstimmung von humanitären und entwicklungspolitischen Ansätzen sowie flexiblere Finanzierungsmechanismen eingesetzt und ist über 170 individuelle Selbstverpflichtungen eingegangen, die zu einer Stärkung des internationalen humanitären Systems beitragen sollen. Dazu gehört unter anderem die Verpflichtung, die Vereinten Nationen dabei zu unterstützen, bis 2020 ein »Weltpräventionsforum« zu veranstalten, um herauszufinden, wie die Mitgliedstaaten, das Sekretariat der Vereinten Nationen, der Sicherheitsrat und die Regionalorganisationen bei der Konfliktverhütung und -beilegung wirksamer zusammenarbeiten können.

Beim Nachdenken über die Zukunft der Krisenprävention stellen sich natürlich viele Fragen: Ist unser Instrumentarium für eine effektive, vorausschauende Friedenspolitik ausreichend? Welche Instrumente müssen wir stärken, welche unter Umständen neu entwickeln? Wie können wir künftig insbesondere auf Konflikttreiber, die oft innenpolitische Ursachen haben, so einwirken, dass wir die Widerstandsfähigkeit (Resilienz) von Staaten und Gesellschaften gegenüber internen Konflikten stärken? Welche Maßnahmen können wir treffen, um Krisen frühzeitiger zu erkennen? Wie können wir regionale Zusammenarbeit oder gar regionale Integration so fördern, dass ein Eingreifen von außen nicht mehr erforderlich sein wird, um Krisen einzuhegen?

Wie auch immer sich das menschliche Zusammenleben auf diesem Planeten weiterentwickelt, bereits jetzt wird deutlich, dass wir uns auch in Zukunft verstärkt dem afrikanischen Kontinent zuwenden müssen. Im Rahmen der deutschen G20-Präsidentschaft werden wir uns 2017 – gemeinsam mit afrikanischen Partnern – darüber Gedanken machen, wie wir dort besser krisenvorbeugend zusammenarbeiten können.

Wir alle sind verantwortlich dafür, dass aus Krisen nicht Konfliktspiralen werden, deren Folgen letztlich auf uns selbst zurückfallen. Radikaler Pazifismus, Isolationismus oder das Sich-Beschränken auf humanitäre Hilfsleistungen werden in einer immer engeren Welt nicht mehr ausreichen. Wir alle – und damit sei nicht nur die Kaste der Experten, sondern auch die breitere Öffentlichkeit angesprochen – sollten wissen, auf welche Instrumente und Methoden Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik heute zurückgreifen können, wenn es um die Eindämmung von Krisen geht. Höchste Zeit also für einen entsprechenden Wikipedia-Eintrag, der erklärt, was heute mit Krisenprävention gemeint ist.