Die notwendige Neuerfindung des Multilateralismus

Von Prof. Dr. Michael Zürn

Die außenpolitische Elite in Deutschland teilt viele Grundüberzeugungen. Zwei davon werden durch die Begriffe »Multilateralismus« und »Verantwortungsbereitschaft« erfasst. Demnach soll das Land im Rahmen von multilateralen Institutionen mehr Verantwortung in der Welt übernehmen und mehr internationales Engagement zeigen. Diese Überzeugungen prägen auch die außenpolitischen Vorstellungen aller im Bundestag vertretenen Parteien – mit Ausnahme der Linken-Fraktion.

Dieses multilaterale Verantwortungsnarrativ ist kürzlich nochmals glasklar von Wolfgang Ischinger formuliert worden: »Wenn es heute die eine dringende Aufgabe für die westliche Politik gibt, dann ist es, neuen Gestaltungswillen zu entwickeln und Hoffnung zu verbreiten.« Genau besehen setzt sich das Narrativ aus drei Teilen zusammen: Deutschland muss mehr Verantwortung im Rahmen der europäischen Institutionen übernehmen, Europa mehr im westlichen Bündnis und der Westen wieder mehr in der Welt. Wer die Überzeugung teilt, dass moralische Verpflichtungen gegenüber Menschen bestehen, die zwar außerhalb der eigenen Landesgrenzen leben, deren Lebenschancen wir aber beeinflussen, erkennt eine solche Verantwortung prinzipiell an. Dann kann es nicht genügen, die Zivilbevölkerung in Syrien den Machterwägungen von Wladimir Putin und Baschar al-Assad zu überlassen; dann muss die innenpolitische Debatte über den Nutzen und die Kosten der Immigrationspolitik eben auch im Lichte einer globalisierten Verantwortung geführt werden. Wer zudem erkennt, in welchem Maße die Lebensqualität in Deutschland von offenen Grenzen abhängt, der wird schon aus der eigenen Interessenlage heraus anerkennen, dass die multilaterale Gestaltung globaler Problemlagen wünschenswert ist. Insoweit ist das multilaterale Verantwortungsnarrativ überzeugend, ja sogar zwingend.

Das multilaterale Verantwortungsnarrativ beruht aber auf Voraussetzungen, die in den letzten 15 Jahren fragil geworden sind. Die dramatischen Entwicklungen des Jahres 2016 haben uns das nachdrücklich vor Augen geführt: Die autoritäre Umgestaltung der Türkei, der Brexit, das Vor­gehen des Putin-Assad-Bündnisses in Syrien und zuletzt die Wahl von Donald Trump in den USA.

Das westliche Skript einer guten gesellschaftlichen Ordnung hat wieder Konkurrenz bekommen.

Prof. Dr. Michael Zürn

Alle diese Entwicklungen zeigen, dass nicht nur das multilaterale Verantwortungsnarrativ, sondern auch dessen ideelle und kognitive Grundlagen grundlegend herausgefordert sind. Es erscheint zum einen fraglich, ob der Westen tatsächlich weiterhin der konkurrenzlose »Quell der Hoffnung« (Ischinger) ist. Manches spricht dagegen: Da ist zum einen der Wiederaufstieg Chinas, das in etwas mehr als zwei Jahrzehnten 300 Millionen Menschen (das entspricht der gesamten Bevölkerung Europas) aus der Armut befreit hat. Das imponiert – gerade in Afrika, wo die Armut nach wie vor am stärksten verbreitet ist. Das westliche Skript einer guten gesellschaftlichen Ordnung hat wieder Konkurrenz bekommen. Das zeigt sich auch am Selbstbewusstsein von Ideologen des Dezisionismus wie Wladimir Putin, Recep Tayyip Erdoğan und Viktor Orbán. Sie haben ein System entwickelt, das plebiszitäre Elemente in einen autoritären Staat mit entscheidungsstarken Chefs einbettet. Das System erfreut sich durchaus einer gewissen Beliebtheit, wie uns die rechtspopulistischen Parteien in Europa und Donald Trump in den USA unmissverständlich deutlich gemacht haben. Wie aber kann eine Führungsrolle des Westens aus­sehen, wenn sie nicht mehr auf der soft power eines weltweit breit anerkannten Skripts einer guten Gesellschaftsordnung beruht? In der Weltpolitik zeichnet sich ein neuer Systemwettbewerb ab, in dem offene und demokratisch verfasste Gesellschaften einem neuen Autoritarismus gegenüberstehen. Oder wie es auch schon Frank-Walter Steinmeier formuliert hat: »Die von westlichen Vorstellungen geprägte internationale Ordnung steht unter Druck, eine Vielzahl von alten und neuen Akteuren vertreten abweichende Konzepte und erheben Anspruch auf stärkere Mitgestaltung. Die Demokratien sehen sich in einer Welt, deren Rahmenbedingungen sich radikal verändert haben, mit einer globalen Systemdebatte konfrontiert.«

Konsens zugunsten einer liberalen Weltordnung in Auflösung 

Zudem ist auch der innenpolitische Konsens zugunsten einer liberalen Weltordnung als weitere Voraussetzung für die geforderte globale Verantwortungspolitik in Auflösung begriffen. Genau das haben uns die weißen amerikanischen Wähler auf dem Land und in den Gebieten mit stark industrieller Prägung so unmissverständlich zugerufen. Sie haben seit fast 100 Jahren zum ersten Mal wieder einen Präsidenten gewählt, der im Wahlkampf isolationistische Positionen vertrat. Dabei handelt es sich aber nicht um einen amerikanischen Exzep­tionalismus. Überall in den westlichen Ländern beginnt eine neue Konfliktlinie zwischen den welt­offenen Kosmopoliten und der heimatorientierten Variante der Kommunitaristen die alte Konflikt­linie zwischen Links und Rechts zu überlagern. In Europa zeigten sich die Umwälzungen in der politischen Landschaft am deutlichsten in Österreich. Bei der ersten Runde zur Präsidentschaftswahl erhielten die Vertreterinnen der beiden sogenannten Volksparteien, der SPÖ und der ÖVP, die das Land über Jahrzehnte dominierten, zusammen (!) 22,4 Prozent; die FPÖ und die Grünen als Parteien der neuen Konfliktlinie zusammen 56,4 Prozent der Stimmen. Der Stoff, aus dem diese Konfliktlinie gemacht ist, besteht im Kern aus drei Streitfragen: der Frage nach der Offenheit nationaler Grenzen für Handel, Investitionen und Menschen; der Bereitschaft, in einer globalisierten Welt politische Kompetenzen an internationale Organe zu übertragen; sowie der Frage, wie das Verhältnis von Mehrheits- oder Leitkultur zu den Minderheiten ist und welche Rolle dabei den Individualrechten zukommt. Das heißt aber auch, dass heute die Grenzen der nationalen Gemeinschaft und die Übernahme von Verantwortung für Entwicklungen jenseits der eigenen Grenzen sowie das Eintreten für universelle Rechte zum Kern­gegenstand der innenpolitischen Auseinandersetzung geworden sind. Der internationale Systemwettbewerb reproduziert sich mithin im Innern der westlichen Gesellschaften. Die Konfliktlinie zwischen Kosmopoliten und Kommunitaristen stellt nicht nur Staatengruppen systematisch gegeneinander, sie löst auch den innenpolitischen Konsens zu diesen Fragen auf. 

Machtverzerrter Multilateralismus in der Krise

Im Kern ist das liberale Skript infrage gestellt. Es scheint nicht mehr der breit anerkannte Taktgeber der Moderne zu sein. Der Liberalismus – verstanden im Sinne des politischen Liberalismus – hat als politische Ideologie wieder Konkurrenz bekommen. Anders als im Falle des Systemkonflikts zwischen Ost und West während des Kalten Krieges sind die Konkurrenten aber nicht europäischen Ursprungs. Und im Gegensatz zur Sowjetunion – wie der chinesische Autoritarismus in aller Deutlichkeit zeigt – ist die Konkurrenz auch durch ökonomischen Erfolg gekennzeichnet. Zudem wird der westlich dominierte Multilateralismus als Leit­idee der Weltpolitik durch die rising powers, wie China, Indien, Brasilien, aber auch Indonesien, Mexiko, Südafrika oder Vietnam, infrage gestellt. Diese aufstrebenden Mächte setzen sich teils sehr explizit gegen internationale Institutionen ein, die westlichen Interessen dienen. Und innerhalb der westlichen Gesellschaften gewinnen politische Bewegungen in atemberaubendem Tempo an Unterstützung und fordern gleichfalls eine Abkehr vom liberalen Multilateralismus. Kurz und gut: Das liberale Skript fungiert nicht mehr als unbestrittener Maßstab für die Welt – weder im Bereich der politischen Leitideen noch bei der Ausgestaltung politischer Institutionen, geschweige denn, wenn es um die Anschauungen von Individuen geht. 

Aber wie kommt es zu einem derart schnellen Wandel, der noch vor wenigen Jahren nicht abzusehen war? Paradoxerweise ist es die Ausgestaltung des multilateralen Systems selbst, welche das liberale Skript und die damit verbundene internationale Ordnung in die Defensive gebracht hat. Es sind die dem Multilateralismus eingeschriebene technokratische Orientierung und die prowestliche Machtverzerrung, die die Legitimationsprobleme hervorgerufen haben.

Das gallische Dorf der Verlierer umfasst die im Weltmaßstab sehr kleine Gruppe der unteren Einkommensschichten in den alten Industrieländern.

Prof. Dr. Michael Zürn

Nach dem Ende des Kalten Krieges entstand eine multilaterale internationale Ordnung mit drei Merkmalebenen, wie sie das internationale System bisher nicht gekannt hatte: Sie beruhte zum Ersten auf normativen Prinzipien, die dem liberalen Skript entstammen. So rechtfertigen sich globale Institutionen meist gegenüber welt­gesellschaftlichen Akteuren mit dem Verweis auf das globale Wohl. Demzufolge ist es auch anerkannt, dass internationale Institutionen Entscheidungen gegen die Interessen einzelner Staaten treffen können, um das Gemeinwohl, die Anliegen gesellschaftlicher Akteure oder Menschenrechte zu befördern. Diese normativen Prinzipien strukturieren Handlungen und Bedeutungen im System. Sie werden zwar auch regelmäßig umgangen und missachtet, bilden aber die diskursive Grundlage. Das multilaterale Verantwortungsnarrativ würde ohne diese normativen Präsuppositionen keinerlei Sinn ergeben. 

Epistemische Autoritäten, die Wissensgrund­lagen für bestimmte Handlungen bereitstellen

Diese normativen Grundlagen werden auf einer zweiten Ebene der internationalen Ordnung durch ein Set an internationalen und transnationalen Institutionen ergänzt, in denen sich Autoritätsbeziehungen und Legitimationskonflikte widerspiegeln. Inter- und transnationale Institutionen üben öffentliche Autorität in verschiedenen, zumeist sektoral definierten Autoritätssphären aus und rechtfertigen sich dabei über die normativen Prinzipien des Systems. Diese Institutionen können transnational organisiert sein, wie beispielsweise rating agencies oder das International Accounting Standards Board (iasb), oder eben international, wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und der Internationale Währungsfonds (IWF). Diese Einrichtungen üben öffentliche Autorität aus, indem sie Vorschriften und Regelungen mit der Erwartung formulieren können, dass sie auch dann befolgt werden, wenn sie nationalen Interessen widersprechen. Wenn beispielsweise der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen das Ende von Grenzstreitigkeiten fordert, so geschieht dies häufig entgegen der Interessenlage von einem der beteiligten Staaten. Derlei internationale Autori­täten funktionieren aber anders, als wir es von traditionellen Autoritätsbeziehungen kennen. Sie agieren eher mit »Aufforderungen« als mit »Befehlen« und unterliegen zugleich einer permanenten Beobachtung und Kontrolle durch die Regelungs­adressaten. Wir reden also nicht von blindem Gehorsam der Staaten, sondern von ihrer reflexiven Bereitschaft, diesen internationalen Autoritäten zu folgen. Solche internationalen Autoritäten sind häufig sogenannte epistemische Autoritäten, die Wissensgrundlagen für bestimmte Handlungen bereitstellen. 

Die empirische Betrachtung dieser trans- und internationalen Autoritäten zeigt, dass solche Institutionen zwischen 1950 und 1990 konstant und in den 90er-Jahren dann sprunghaft zugenommen haben. Insbesondere ein Typus hat dabei einen besonderen Bedeutungszuwachs erfahren: politisch ernannte epistemische Autoritäten. In diesen Fällen sind internationale Einrichtungen von Staaten gegründet worden, damit sie politisch relevante Informationen sammeln und fachkundig inter­pretieren. Das bekannteste Beispiel dafür mag die OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) sein, die ihre Mitgliedstaaten beispielsweise mit den Pisa-Ergebnissen oder ihren Berichten zur Arbeitsmarktpolitik unter Handlungsdruck setzt, allein indem sie bestimmte Politiken evaluiert oder Rankings vornimmt und diese veröffentlicht. Ganz ähnlich funktionieren transnationale rating agencies. Hier zeigt sich deutlich, dass internationale und transnationale Autoritäten nicht mit Befehlen, sondern mit impliziten oder expliziten Aufforderungen agieren, die ihren Handlungsdruck nicht direkt, sondern häufig erst über dritte Akteure entfalten. 

Schnittstellenkonflikte zwischen Autoritätssphären

Die dritte Ebene einer so verstandenen inter­nationalen Ordnung verweist auf die Wechselbeziehungen zwischen unterschiedlichen Autoritätssphären. Diese Interaktionen machen die internationalen (Teil-) Ordnungen erst zu einem globalen politischen System, weisen aber freilich erhebliche Defizite auf, wenn wir es mit einer konstitutionellen Ordnung von Nationalstaaten vergleichen. Diese verschiedenen Autoritätssphären sind nämlich nur lose miteinander verbunden. Inter- und transnationale Autoritäten sind meist nur sektoral bestimmt und damit nur für eine sehr begrenze Anzahl von Themen und Problemen zuständig. So ist die Welthandelsorganisation für Handelsfragen zuständig und die Weltgesundheitsorganisation für Gesundheitsfragen. Wenn nun Schnittstellenkonflikte zwischen diesen beiden Autoritätssphären auftauchen, so fehlen der internationalen Ordnung anerkannte Koordinationsmechanismen. Während eine konstitutionalisierte politische Ordnung verschiedene Autoritätsträger kennt – zum Beispiel Regierungschefs, Parlamente, Verfassungsgerichte und die öffentliche Meinung –, werden Koordinationskonflikte zwischen verschiedenen Auto­ritätssphären bestenfalls informell, wie beispielsweise bei G7/20-Gipfeln oder durch Hegemonialstaaten, geregelt. Diese informellen Instanzen sind aber vergleichsweise schwach und hochgradig exklusiv. Das ruft im Ergebnis erhebliche Legitimationsprobleme hervor. 

Es gilt, mit offenem Visier und ohne die Versteckspiele des Notwendigen eine kosmopolitische Weltanschauung als wertorientierte Politik offensiv und proaktiv zu vertreten.

Prof. Dr. Michael Zürn

Da die Autoritätssphären im internationalen Rahmen nur lose miteinander gekoppelt sind, müssen sie sich auf sektorale, sachbezogene Rechtfertigungen beschränken und sorgen so für eine Dominanz von technokratischen Rechtfertigungen. Die Eingriffstiefe internationaler und transnationaler Autoritäten überlastet aber häufig eine rein technokratische Rechtfertigung. So können beispielsweise Austeritätsprogramme des IWF oder die Autorisierung militärischer Interventionen durch den Sicherheitsrat mittels technokratischer Begründungen nicht ausreichend legitimiert werden. 

Fehlende Gewaltenteilung

Das andere zentrale Merkmal der aktuellen internationalen Ordnung ist eine nur sehr schwach etablierte Gewaltenteilung. Das verschärft die bestehenden Legitimationsprobleme, weil dadurch die Ungleichheit zwischen Staaten institutionalisiert wird. Die zentralen Entscheidungsträger in internationalen Institutionen sind die Sekretariate und, viel gewichtiger, die exekutiven Repräsentanten der mächtigsten Staaten. Je mehr eine internationale Einrichtung öffentliche Autorität ausübt, desto mehr sichern sich die mächtigen Staaten ihren Einfluss darin. Dementsprechend beinhalten die autoritativsten internationalen Institutionen, wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der Internationale Währungsfonds oder die Weltbank, formale Mechanismen, welche den Interessen der mächtigsten Staaten besondere Geltung verschaffen. Besonders autoritative internationale Institutionen errichten daher nicht nur eine Hierarchie zwischen der globalen und der nationalen Ebene, sondern auch die Stratifikation zwischen unterschiedlichen Staaten – und sorgen damit für eine Institutionalisierung der Ungleichheit zwischen Staaten. Dadurch wird das Prinzip der Gewaltenteilung komplett unterlaufen: Die Repräsentanten der mächtigsten Staaten dominieren die Regelsetzung und die Sicherstellung der Regeleinhaltung; sie vereinen mithin exekutive und legislative Kompetenzen, zumeist in Abwesenheit eines Streit­schlichtungsorgans. Wenn der Sicherheitsrat durch Resolutionen den Tatbestand der Gefährdung des internationalen Friedens definiert und Interventionen auf dieser Basis autorisiert und die mächtigsten Staaten selbst auf Grundlage ihrer militärischen Kapazitäten Interventionen vor­nehmen, dann vereinen die Repräsentanten der mächtigsten Staaten die Gewalten in sich – all das als der alleinige Richter der Legalität. 

Verteidigungsprogramm aus vier Komponenten

Bevor eine multilaterale Verantwortungspolitik wieder zur Geltung kommen kann, muss der Kampf um die Glaubwürdigkeit und die Deutungs­hoheit des zugrunde liegenden Skripts geführt und gewonnen werden. Was müssen die Vertreter des multilateralen Verantwortungsnarrativs dabei anders machen als in den letzten Jahrzehnten? Ein solches ideelles Verteidigungsprogramm besteht aus mindestens vier Komponenten. Erstens: Der Multilateralismus muss raus aus der Defensive. 

Je mehr eine internationale Einrichtung öffentliche Autorität ausübt, desto mehr sichern sich die mächtigen Staaten ihren Einfluss darin.

Prof. Dr. Michael Zürn

Die weitverbreitete Neigung, auf der internationalen Ebene vernünftige Dinge zu vereinbaren und sie dann zu Hause als alternativlos zu verkaufen, mag kurzfristig die einfachste Strategie sein. Langfristig ist sie aber schädlich, da sie echte gesellschaft­liche Debatten und eine öffentliche, ergebnisoffene Auseinandersetzung verhindert, die die internationalen Institutionen aus der technokratischen Vereinseitigung bringen kann. Es gilt, mit offenem Visier und ohne die Versteckspiele des Notwendigen eine kosmopolitische Weltanschauung als wertorientierte Politik offensiv und proaktiv zu vertreten. Die Vertreter des liberalen Skripts müssen Mut zur Kontroverse zeigen – ohne Furcht vor einem politischen Konflikt. Zweitens: Die Auseinandersetzungen in europä­ischen und internationalen Institutionen über den richtigen Weg müssen transparent gemacht werden, und Raum für Opposition muss geschaffen werden. Wenn beispielsweise die Kritiker einer europäischen Sparpolitik keine Möglichkeit zur Opposi­tionsausübung innerhalb der EU-Institutionen bekommen, dann werden sie in das Lager der EU-Gegner gedrängt. Das Gleiche gilt für internationale Institutionen. Es muss die Möglichkeit der institutionalisierten Auseinandersetzung und Opposition in inter- und transnationalen Autoritäten geschaffen werden. 

Drittens: Die Zunahme des weltweiten Wohlstands in den letzten zwei Jahrzehnten zeigt, dass die mittleren Einkommen in China und Indien die größten Zuwächse verzeichnet haben (80 Prozent mehr an Einkommen); gleich danach kommt die kleine Gruppe der globalen Superreichen (ein Plus von 65 Prozent). Gewonnen haben auch die ärmeren Einkommensgruppen im globalen Süden und der obere Mittelstand im Westen. Nur eine kleine Gruppe ist auf der Strecke geblieben: Das gallische Dorf der Verlierer umfasst die im Weltmaßstab sehr kleine Gruppe der unteren Einkommensschichten in den alten Industrieländern. Sie haben in den letzten 20 Jahren etwa fünf Prozent ihres Einkommens eingebüßt. Hier ist es notwendig, mit entsprechenden Politiken korrigierend und unterstützend einzugreifen. 

Viertens: Liberale und kosmopolitische Über­zeugungen gibt es nicht nur im Norden. Die Bevölkerungen des globalen Südens schätzen den Frei­handel mehr als jene im Norden; sie haben auch liberalere Einstellungen zu Migrationsfragen. 

Like-minded coalitions

Die Erkenntnis, dass die Klimaerwärmung menschengemacht ist, wird in den Ländern des globalen Südens von einer größeren Mehrheit geteilt als in den USA – und dort sogar von mehr Menschen als in Deutschland und Schweden. Eine multilaterale Verantwortungspolitik muss dem Rechnung tragen und sich gleichgesinnte Koalitionspartner im Süden suchen, statt allein auf fragwürdige Deals mit autoritären Potentaten zu setzen. Solche like-minded coalitions, in denen sich zivilgesellschaftliche Organisation aus Nord und Süd mit Staaten verbinden, die dem multilateralen Verantwortungsnarrativ anhängen, können sich auch gegen eine Trump-Administration stellen, die sich dem Multilateralismus entziehen möchte.