Die autoritäre Herausforderung und die Selbstbehauptung liberaler Demokratien

Von Thorsten Benner

Deutschland sei »von Freunden umzingelt«. Im Jahre 1992 brachte der damalige Bundesverteidigungs­minister Volker Rühe die freudige Lage des frisch vereinigten Landes auf den Punkt. Rühes Dik­tum war das deutsche Äquivalent für das Narrativ vom »Ende der Geschichte«: In Europa war ein demo­kratisches Deutschland zum ersten Mal in seiner Historie ausschließlich von befreundeten Staaten umgeben. Ein vereintes Europa sah sich als Hort der liberalen Demokratie, die auch global auf dem Siegeszug war. 

Autoritäre Regierungsmodelle würden sich bald auf dem Müllhaufen der Geschichte wiederfinden. Dabei sollte westliche Demokratieförderung (sei es durch politische Stiftungen oder die Arbeit von NGOs) tatkräftig nachhelfen. In der Nachbarschaft (von der Türkei bis Russland) würde die normative Anziehungskraft der EU zu einer weiteren Liberalisierung führen. Multilaterale Institutionen und neue Formen globalen Regierens würden für das Lösen grenzüberschreitender Herausforderungen und die weltweite Umsetzung univer­seller Menschenrechte sorgen. Man vertraute darauf, dass durch internationale Verrechtlichung die Stärke des Rechts Vorrang vor dem Recht des Stärkeren haben würde.

Europa von einem Krisengürtel umgeben

Heute, im Jahr 27 nach der friedlichen Revolution von 1989, sieht die Realität anders aus. Innerhalb der EU erhalten illiberale autoritäre Bewegungen immer stärkeren Auftrieb, die mit großer Leidenschaft eine kulturelle Gegenrevolution gegen die gesellschaftliche Öffnung seit 1968 betreiben und sich auch vermehrt einer nationalistischen wirtschaftlichen Agenda verschreiben. Mit dem real existierenden ungarischen Premier Orbán, der Kaczyński-Regierung in Polen und einer möglichen französischen Präsidentin Le Pen hat »umzingelt von Freunden« eine ganz neue Bedeutung angenommen. Statt des »Ringes stabiler, befreundeter Staaten«, welche die europäische Nachbarschaftspolitik versprochen hatte, ist Europa von einem Krisengürtel umgeben. Die USA, Garantiemacht europäischer Sicherheit, haben einen Populisten zum Präsidenten gewählt, der mit Stephen Bannon einen rechtsextremen Medienzar als seinen Chefstrategen ins Weiße Haus geholt hat. Russland, China und die Türkei werden autoritär regiert und gehen scharf gegen NGOs vor, die sich für Demokratieförderung und Menschenrechte einsetzen. Moskau setzt in der Ukraine gewaltsam Ansprüche auf eine russische Einflusssphäre durch, eine Demonstration des Rechts des Stärkeren gegenüber der Stärke des Rechts. Gleichzeitig setzen sich Russland und China in internationalen Gremien wie dem UN-Menschenrechtsrat mit Verve gegen bürgerliche Freiheitsrechte ein und für »tradi­tionelle Werte«. Chinas autoritärer Staatskapitalis­mus nutzt zudem geschickt die asymmetrische Offenheit Europas für strategische Investitionen aus. In einer Schubumkehr versuchen nun auto­ritäre Staaten ihrerseits, politisch und wirtschaftlich auf Deutschland und Europa Einfluss zu nehmen, durch Propaganda und Informationskrieg sowie den Kauf von Einfluss und Ansehen über Lobbyisten, Thinktanks und andere Dienstleister. 

Unsere Wirtschaft ist einseitig offen gegenüber Investitionen aus autoritär-staatskapitalis­tischen Systemen wie China.

Thorsten Benner

Kurzum: Liberale Demokratien und offene Gesellschaften stehen vor der größten Belastungsprobe seit den 30er-Jahren. Damit wird die Selbstbehauptung liberaler Demokratie zur zentralen Herausforderung deutscher Politik und damit auch deutscher Außenpolitik. Deutsche Politik sollte in konzentrischen Kreisen Maßnahmen zur Stärkung liberaler Demokratie gegen die autoritäre Welle ergreifen. Hierbei bedingen sich Innen-, Europa- und Außenpolitik in bislang kaum gekannter Weise wechselseitig. Ebenso sollten sich die Bemühungen von Regierungsakteuren mit denen von NGOs und Unternehmen ergänzen. Gerade Unternehmen, die versucht sind, sich mit Blick auf autoritäre Tendenzen neutral zu verhalten, um kurzfristig ihre Geschäftsaktivitäten nicht zu gefährden, sind gefordert, Farbe zu bekennen. 

Ende der Alternativlosigkeit

Grundlage der liberal-demokratischen Selbstbehauptung ist die Innenpolitik. Noch ist Deutschland eine der stabileren liberalen Demokratien, mit einer außenpolitischen Debatte, in der die Protagonisten zum größten Teil reflektiert und sachorientiert argumentieren. Dies fortzusetzen setzt eine erfolgreiche Bekämpfung des Vormarsches der autoritären Kräfte auch in Deutschland voraus. Dazu müssen Politiker auch noch stärker als zuvor für europa- und außenpolitische Verabredungen argumentieren und werben. Mit dem Aufstieg von AfD und Trump ist das Zeitalter des »Es gibt keine Alternative«-Argumentationsmodus definitiv zu Ende gegangen. Gerade Bundeskanz­lerin Merkel hat ihre Positionen oft als »alternativ­los« zu rechtfertigen versucht. Dies ist kontraproduktiv, denn es gibt immer eine Alternative, so radikal, absurd oder kostenreich sie auch sein mag. Dies haben die Populisten eindrucksvoll unter Beweis gestellt. Die AfD hat nicht grundlos das Wort »Alternative« in ihren Namen aufgenommen, als direkte Reaktion gegen eine vermeintlich alternativlose Merkel-Politik. Genauso wenig wird es reichen, die eigene Politik rein mit Verweis auf die unverantwortlichen Kosten der Alternativen zu rechtfertigen, wie das Brexit-Referendum zeigt. Stattdessen müssen Anhänger einer offenen Gesellschaft in Deutschland und Europa ebenso entschlossen und leidenschaftlich in die Auseinandersetzung gehen, wie es die Konterrevolutionäre des Rechtsautoritarismus tun.

Schwieriger ist dies, wenn Rechtspopulisten die Regierung von EU-Staaten übernehmen, wie dies beispielsweise in Ungarn der Fall ist. Hier haben es die EU-Staaten anfangs verpasst, entschlossen gegen Premier Orbán und seine Änderungen der Verfassung hin zu einem (in seinen eigenen Worten) »illiberalen Staat auf nationaler Grundlage« einzuschreiten. Trotz Verabschiedung eines Rechtsstaatsmechanismus war es den EU-Staaten später auch schwer möglich, gegen die Aushöhlung der liberalen Demokratie durch die PiS-Regierung Kaczyńskis vorzugehen.

Begrenzung autoritärer Einflussnahme auf liberale Demokratien

Ein weiteres zentrales Element ist ein besserer Schutz vor autoritärer Einflussnahme auf liberale Demokratien. Dazu zählen die russischen Ver­suche, durch gehackte und verfälschte Informationen demokratische Wahlsysteme zu diskreditieren; die Versuche autoritärer Staatssender wie Russia Today oder CCTV, ein westliches Publikum durch als Journalismus verkleidete Propaganda zu manipulieren (wie etwa im Fall Lisa); das Sich-Einkaufen von Golfstaaten bei westlichen Universitäten und Thinktanks; Angolas Übernahme zentraler Medien- und Finanzhäuser in Portugal; die Kreml-­Finanzspritzen für rechtspopulistische Kräfte wie den Front National; chinesische Großeinkäufe in strategischen Sektoren von Südeuropas moribunden Wirtschaften: All dies sind keine isolierten Entwicklungen, sondern sie sind Teil eines Makro­phänomens autoritärer Einflussnahme auf libe­rale Demokratien in Europa und den Vereinigten Staaten (sowie auch Japan und Australien). Aus­geführt werden sie durch ein Geflecht von Regierungsakteuren, Geheimdiensten, Staatsunter­nehmen und Staatsfonds sowie durch wohlhabende vermeintliche Privatpersonen mit engen Beziehungen zu autoritären Regimen. Sie alle nutzen die asymmetrische Offenheit unseres Politik-, Wirtschafts- und Gesellschaftssystem aus. 

Die kritische Infrastruktur unserer Demokratien besser schützen: Parteien, Parlamente, Entscheidungsträger und Institutionen brauchen einen erstklassigen Cybersicher­heitsschutz.

Thorsten Benner

Liberale Demokratien haben es versäumt, ihre Kerninstitutionen effektiv gegen Cyberangriffe zu schützen und in Maßnahmen zum Umgang mit autoritärer Propaganda (wie im Fall Lisa) zu investieren. Unsere Wirtschaft ist einseitig offen gegenüber Investitionen aus autoritär-staatskapitalis­tischen Systemen wie China. Entscheidend für den Erfolg autoritärer Einflussnahme sind dabei westliche Handlanger, welche als Transmissionsriemen solcher Einflussnahme dienen. Westliche Banker, Bilanzprüfer, Politiker, PR-Berater und Anwälte sind allesamt zu unentbehrlichen Dienstleistern für autoritäre Staaten geworden. Sie alle verdienen daran, autoritären Eliten Zugänge zu vermitteln und ihre Respektabilität zu erhöhen. Bisweilen agieren diese Dienstleister als Lobbyisten, um direkt politische Entscheidungen zu beeinflussen. 

Liberale Demokratien brauchen eine umfassende Strategie, um autoritärer Einflussnahme entgegenzuwirken. Als ersten Schritt müssen wir die kri­tische Infrastruktur unserer Demokratien besser schützen. Parteien, Parlamente, Entscheidungs­träger und andere Institutionen brauchen einen erstklassigen Cybersicherheitsschutz. Auch dann werden Hackerangriffe noch vereinzelt Erfolg haben. Deshalb brauchen wir eine höhere gesamtgesellschaftliche Widerstandskraft gegenüber autoritärer Propaganda und kompromittierenden Operationen, um diesen nicht unvorbereitet gegenüberzustehen.

Klares Bild autoritärer Investitionen und Geschäftsbeziehungen vonnöten

Zweitens müssen wir die Kosten für die west­lichen Fürsprecher und Dienstleister autoritärer Systeme erhöhen. Gegenwärtig haben sie von der öffentlichen Meinung wenig zu befürchten. Das muss sich ändern durch mehr Transparenz und Aufklärung. Dafür ist ein klares Bild autoritärer Investitionen und Geschäftsbeziehungen von nöten. Solche Dienstleister, die sich um öffentliche Aufträge in der EU und den Vereinigten Staaten bewerben, sollten verpflichtet werden, alle aktu­el­len wie bisherigen Geschäftsbeziehungen zu Klienten aus autoritären Staaten offenzulegen. Lobbyisten für Klienten aus autoritären Staaten sollten sich als solche registrieren müssen. Genauso sollten Nichtregierungsorganisationen, Sportclubs, Universitäten, Thinktanks und Parteien jegliche Finanzierung durch autoritäre Staaten und deren Mittelsmänner transparent machen. Den Werten der offenen Gesellschaft verpflichtete Gruppen sollten diese Informationen dann zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit nutzen.

Die Logik etwa, dass ein italienischer Investor im EU-Binnenmarkt nicht mit Staatsgeldern in Frankreich investieren kann, wohingegen es keine derartigen Hürden für chinesische Investoren in Europa gibt, ist haarsträubend.

Thorsten Benner

Transparenz wird eine robustere öffentliche Debatte ermöglichen, reicht aber allein nicht aus. Als Ergänzung brauchen wir drittens stringente Maßnahmen in Wirtschaft und Finanzsektor. Der Westen sollte offen für Investitionen bleiben, aber klare Regeln schaffen für gleiche Wettbewerbs­bedingungen. Gegenwärtig ist Europa einseitig offen: Europäischen Investoren etwa stehen in China vor großen Hindernissen (Zwänge zu Joint Ventures et cetera), wohingegen chinesische Unternehmen mit Staatsgeldern munter auf Einkaufstour gehen können in Europa. Die Logik etwa, dass ein italienischer Investor im EU-Binnenmarkt nicht mit Staatsgeldern in Frankreich investieren kann, wohingegen es keine derartigen Hürden für chinesische Investoren in Europa gibt, ist haarsträubend. Gleichzeitig sollte einer auto­ritären Übernahme von Unternehmen mit Systemrelevanz ein Riegel vorgeschoben werden (nicht nur bei im Sicherheits- und Verteidigungssektor nutzbaren Technologien, sondern etwa auch im Bereich Medien). Hier gilt es, be­stehende Regeln bei der Genehmigung von Übernahmen weit expansiver anzuwenden und Regelungslücken, wo diese bestehen, zu schließen. Die Beihilfe westlicher Finanzinstitutionen zur Wäsche dreckigen Geldes aus autoritären Staaten gehört unterbunden. Aufgedeckt werden müssen verdeckte Besitzstrukturen und andere beliebte Instrumente, welche autoritäre Spieler nutzen, um ihre Anlagen (etwa im Immobilienbereich) zu verschleiern.

Parteienfinanzierung (wie etwa die Unterstützung des Front National durch Russland) sollte durchgängig transparent gemacht werden. Zu Verboten sollten Deutschland und Europa nur in besonders schweren Fällen greifen, wie etwa bei der Unterstützung islamistischer Aktivitäten durch Geld­geber in Saudi-Arabien und anderen Golfstaaten.

Deutschland und Europa sollten auch gegen Versuche der autoritären Einflussnahme vorgehen, wenn sie aus dem Weißen Haus in Form von Stephen Bannon ausgeübt wird. 

Autoritärer Einfluss in globalen Institutionen

Ein weiteres Feld ist der Umgang mit autoritärer Einflussnahme in globalen Institutionen. Hier­auf hat das Gestaltungsmächtekonzept der Bundes­regierung aus dem Jahr 2012, das sich mit der Zusammenarbeit mit aufstrebenden Mächten beschäftigt, nicht genügend Augenmerk gerichtet. Das Konzept unterscheidet nicht deutlich genug den Umgang mit Demokratien von dem mit illiberalen nicht westlichen Mächten. Autoritäre Spieler bedürfen jedoch der gesonderten Betrachtung, sowohl was ihre Aktivitäten in bestehenden globalen Institutionen betrifft als auch den Aufbau neuer internationaler Organisationen (vor allem durch China).

In bestehenden globalen Institutionen sollte ein besonderer Fokus auf den Aktivi­täten im Menschenrechtsbereich liegen. Hier versuchen autoritäre Staaten, die universelle Geltung insbesondere von bürgerlichen und politischen Rechten zu untergraben. China etwa versucht, Menschenrechtsadvokaten in UN-Menschenrechtsinstitutionen mit ihren eigenen Waffen zu schlagen, und flutet das System mit Pseudo-Nichtregierungsorganisationen. Zudem bringt China zunehmend selbstbewusst eigene Interpretationen. Wie Katrin Kinzelbach gezeigt hat, widerspricht Peking »einem universellen Prüfungsmaßstab und geißelt länderspezifisches Monitoring als Einmischung in innere Angelegenheiten. Das Recht auf Entwicklung wird über die bürgerlich-politischen Rechte gestellt und Dialog über öffentliches Anprangern«. Hier sind Deutschland und der Westen gefordert, selbst zu versuchen, schlagkräftige Allianzen über regionale Blöcke hinweg zu schmieden, um die universelle Geltung der Menschenrechte zu verteidigen. Dies gilt auch für die Versuche etwa Russlands, im Gewande »traditioneller Werte« in den Ver­einten Nationen gegen Minderheitenrechte (etwa von Homosexu­ellen) zu agitieren.

China versucht, Menschen­rechtsadvokaten in UN-Menschen­rechtsinstitutionen mit ihren eigenen Waffen zu schlagen, und flutet das System mit Pseudo- Nichtregierungsorganisationen.

Thorsten Benner

Ein Bereich, in dem es Deutschland und dem Westen gelungen ist, eine erfolgreiche Koalition gegen autoritäre Staaten zu formieren, ist die globale Regulierung des Internets (Internet governance). Hier haben Staaten wie Russland, Iran und China versucht, Zensur und staatliche Kontrolle zwischenstaatlich über die Internationale Fernmelde­union (ITU) zu legitimieren. Eine breite Koalition, zu der neben Europa und den USA auch Brasilien gehörte, hat jedoch verteidigt, dass das multi-stakeholder forum Icann für die Steuerung grundlegender Funktionen des Netzes verantwortlich bleibt. Auf solche Erfolge gilt es für Deutschland auch in anderen Bereichen aufzubauen, in denen es bei globalen Normen- und Regulierungsfragen um das Bilden von Koalitionen gegen autoritäre Inter­pretationen geht.

Eine weitere Herausforderung bildet der Umgang mit Initiativen autoritärer Staaten, neue inter­nationale Institutionen zu gründen. Dies betrifft vor allem China, das im letzten Jahr die Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) gegründet hat und etwa mit der »One Belt, One Road«-Initiative entlang der Seidenstraße in großem Maße Investitionen vornimmt. Zudem hat China mit der Shanghai Cooperation Organization (SCO) gemeinsam mit Russland eine regionale Sicherheitsorganisation gegründet. Gerade weil westliche Staaten lange darauf gesetzt hatten, dass sich China in bestehende internationale Institutionen »hineinsozialisiert«, waren sie von den Neugründungen überrascht. Gerade die USA als Führungsmacht reagierten sehr dünnhäutig auf Chinas Initiative und versuchten (ohne Erfolg), ihre Verbündeten gegen die chinesische Neugründung zu mobilisieren. Dies zeigt: Es ist eine Illusion zu glauben, der Westen könne Chinas Ambitionen blockieren, Parallelinstitutionen wie die AIIB aufzubauen.

Abschied von überkommenen Vorrechten in IWF und Weltbank

Stattdessen sollten Deutschland und Europa die Herausforderung Chinas annehmen und in Wettbewerb treten. Investieren sollten sie in die Legi­timität der Institutionen der liberalen internationalen Ordnung (was während der Trump-Jahre eine sehr schwierige Aufgabe sein wird aufgrund des Desinteresses beziehungsweise des gegen eine liberale Ordnung gerichteten Handelns der Führungsmacht). Auch wenn dies nicht die Handlungen von China beeinflusst, ist es wichtig, dass der Westen sich von überkommenen Vorrechten etwa im IWF und in der Weltbank verabschiedet. Adressaten hierfür sind die etwa 150 Länder, die weder Teil des westlichen Kerns noch der Brics sind. Dies würde die Brics-Rhetorik einer »Demokratisierung« der internationalen Beziehungen als das enttarnen, was sie ist: Maskerade für die Ambi­tionen, auch die Privilegien zu genießen, die mit dem Großmachtstatus einhergehen. 

Es ist eine Illusion zu glauben, der Westen könne Chinas Ambitionen, Parallelinstitutionen aufzubauen, blockieren.

Thorsten Benner

Das würde die chinesische Positionierung als Anwalt des »globalen Südens« untergraben. Europa sollte dort und in der Weise mit chinesischen Parallelinstitutionen wie der AIIB kooperieren und konkurrieren, wo und wie es seinen Interessen entspricht. Nur in den Fällen, in denen grundlegende Interessen verletzt werden, sollte Europa neue Institutionen komplett zu blockieren versuchen. Zur Fähigkeit, mit chinesischen Initiativen wie »One Belt, One Road« in Wettbewerb zu treten, gehören auch eigene deutsche und europäische schlagkräftige und risikobereite bilaterale und multilaterale Entwicklungsbanken. 

Lokale Partnerorganisationen als »ausländische Agenten« gebrandmarkt

Deutsche und andere westliche NGOs und politische Stiftungen, welche Demokratie- und Menschenrechtsförderung in Drittländern betreiben, haben seitens autoritärer Regierungen mit immer größeren Einschränkungen zu kämpfen. Der Handlungsspielraum verengt sich immer mehr. Lokale Partnerorganisationen werden durch Gesetzgebung (etwa in Russland) als »ausländische Agenten« gebrandmarkt oder gleich verboten. Dies wird auf absehbare Zeit der neue Normalzustand sein, nachdem sich die Möglichkeiten für Demokratieförderung nach 1989 zunächst stark erweitert hatten. 

Auch weil die Einflussnahme autoritärer Staaten innerhalb des internationalen Systems und auf Deutschland und Europa in den ersten Jahrzehnten nach Ende des Kalten Krieges begrenzt war, konnte sich Deutschland den Luxus erlauben, eine gefestigte liberale Demokratie als gegeben anzunehmen. Im Zuge dessen übersah man auch, als wie bedrohlich das eigene Handeln zur Verbreitung liberal-demokratischer Ideale von Ländern wie Russland und China wahrgenommen wurde. Deutschland sollte weiterhin mit Nachdruck für die Verbreitung liberaler Demokratie auch außerhalb Europas werben, sich jedoch dabei dessen bewusst sein, als wie bedrohlich dies bei autoritären Systemen ankommen kann. 

Ein Jahrhundert des Autoritarismus keineswegs unwahrscheinlich

Und natürlich sollte Deutschland weiter intensiv mit autoritären Staaten in bi- wie multilateralen Foren das Gespräch suchen und den zwischengesellschaftlichen Austausch intensivieren. Deeskalation und Entspannung werden weiterhin zen­trale Elemente deutscher Außenpolitik bleiben. Doch um das Fundament dafür zu stärken, ist eine Akzentverschiebung notwendig, welche die Selbst­behauptung liberaler Demokratie in den Mittelpunkt rückt. Vor genau 20 Jahren prophezeite Ralf Dahrendorf: »Ein Jahrhundert des Autoritarismus ist keineswegs die unwahrscheinlich­ste Prognose für das 21. Jahrhundert.« Zu verhindern, dass Dahrendorfs Prophezeiung Realität wird, ist zentrale Aufgabe deutscher und europäischer (Außen-) Politik.