Deutsche Außenpolitik – Arbeit für den Frieden in unruhigen Zeiten

Von Dr. Frank-Walter Steinmeier

»Der Frieden ist nicht alles, aber alles ist ohne den Frieden nichts«, hat Willy Brandt einmal gesagt. Ein Satz, der eine ganze Generation geprägt hat – auch mich. Er wurde formuliert unter den Bedingungen des atomaren Wettrüstens und der Konfrontation der Blöcke. 

Aber er ist es wert, auch in unserer unruhigen Zeit als Leitschnur unseres Handelns neu gelesen und interpretiert zu werden. Denn eines hat sich nicht verändert: Jenseits einer bisweilen atemlos scheinenden Krisendiplomatie ist eine friedliche, gerechte und nachhaltige Welt das Ziel und der Arbeitsauftrag der deutschen Außenpolitik. 

Welchen Beitrag kann Deutschland dazu leisten? In der Zeitschrift »Foreign Affairs« habe ich Deutschland als »reflective power« beschrieben. Nicht im Sinne von »nachdenklich« oder gar »grüblerisch«. Ich meine damit ein Deutschland, das seine Verantwortung wahrnimmt und dies immer im wachsamen Bewusstsein der besonderen deutschen Rolle tut. Ich meine damit ein »Selbst-­Bewusstsein« im besten, das heißt reflektierten Sinne: Wir sind bereit, jenseits unserer eigenen Grenzen und auch global mehr Verantwortung zu übernehmen. Das tun wir nicht aus Ambition oder Kraftmeierei heraus, sondern weil diese größere Verantwortung uns schlichtweg zuwächst, angesichts der weltweiten Heraus­forderungen und auch in den Augen vieler inter­nationaler Partner. Wir haben nur die Wahl, diese Verantwortung anzunehmen und sie nach unseren Möglichkeiten auszufüllen – oder aber sie zu verweigern.

»Reflective« steht für mich auch für die Bereitschaft, das eigene Handeln und die eigene Wahrnehmung immer aufs Neue zu hinterfragen. Deshalb haben wir uns im Auswärtigen Amt zu Beginn dieser Legislaturperiode einer selbstkri­tischen Inventur unterzogen. Im Rahmen des »Review 2014« haben wir öffentlich debattiert, ob deutsche Außenpolitik das Richtige tut und ob wir es auf die richtige Art und Weise tun. Wir haben versucht, uns in der unübersichtlicher ge­wordenen Welt von heute neu zu verorten. Im Ergebnis dieser sehr fruchtbaren Übung, die das Auswärtige Amt für viele Ideen und Beiträge von außen geöffnet hat, haben wir für unsere Arbeit drei Schwerpunkte identifiziert: Krise, Ordnung und Europa.

Früher, entschiedener, substanzieller – aktive deutsche Krisendiplomatie

Seit meinem Amtsantritt Ende 2013 erlebe ich eine Außenpolitik im Krisenmodus. Die Fülle an Krisen, ihre Komplexität und Gefährlichkeit hat auch unsere Bereitschaft und unsere Fähigkeiten auf die Probe gestellt, außenpolitische Verantwortung für den Frieden in der Welt zu übernehmen. Aber wir haben uns dieser Herausforderung gestellt. Das gilt für unsere intensiven Deeskalations- und Vermittlungsbemühungen in der Ostukraine und gegenüber Russland, für unser Engagement in der Ebola-Krise, aber auch für unser umfassendes Krisenengagement in Syrien, Irak, Libyen, Mali und in anderen Konfliktherden. 

Das sind schwierige, langwierige, oft auch frustrierende diplomatische Bemühungen – vor allem mit Blick auf den anhaltenden, grausamen Bürgerkrieg in Syrien. Die Aufgabe der Diplomatie ist es, trotz Rückschlägen immer wieder nach neuen, kreativen Ansätzen für humanitäre und politische Lösungen zu suchen, in neuen Formaten, mit Partnern ebenso wie mit Kontrahenten. Diplomatie erfordert Beharrlichkeit, einen langen Atem, ja bisweilen sogar Penetranz. Damit kann sie Schlim­meres verhindern, im besten Fall sogar Konflikte entschärfen und lösen. Am Ende der viele Jahre andauernden Verhandlungen um das iranische Nuklearprogramm ist es uns gelungen, gemeinsam mit unseren Partnern eine politische Lösung für einen erbitterten Konflikt zu finden, der die Welt mehrfach an den Rand einer militärischen Auseinandersetzung gebracht hat. 

Wir werden Zeuge eines schärfer werdenden Wettbewerbs um die vermeintlich richtige gesellschaftliche Ordnung: um Freiheit und Demokratie, um Gerechtigkeit und Souveränität – und um geo­politische Einflusssphären.

Dr. Frank-Walter Steinmeier

Wenn die Krise zum Normalfall wird, dann müssen wir auch unser außenpolitisches Verständnis und unseren Instrumentenkasten daran anpassen. Wir haben uns im Auswärtigen Amt konzeptionell und operativ weiterentwickelt, um den gesamten Krisenzyklus in den Blick zu nehmen. Dank der enormen Unterstützung durch den Deutschen Bundestag können wir heute erhebliche zusätzliche Mittel einsetzen, um unsere humanitäre Hilfe und unsere Stabilisierungsarbeit in fragilen Staaten zu stärken, um sie schneller und wirksamer zu machen. Mit unserer international anerkannten Stabilisierungspolitik schließen wir eine konzeptionelle Lücke zwischen der humanitären Hilfe und der Entwicklungspolitik. Diese Stabilisierungsinstrumente sind zu einem Markenzeichen deutscher Außenpolitik geworden. 

Wir setzen diese außenpolitischen Werkzeuge sehr intensiv im Mittleren und Nahen Osten ein. In der Region also, aus der besonders viele Menschen nach Europa und Deutschland kommen und Schutz bei uns suchen. In IS-befreiten Gebieten in Irak und Syrien bauen wir rasch zerstörte Infrastruktur wieder auf. In Tikrit und Ramadi beispielsweise konnten wir dabei helfen, Wasser- und Strom­versorgung, Schulen oder Kranken­häuser möglichst schnell wiederherzustellen. 90 Prozent der vom IS-Terror vertriebenen Bevölkerung konnten dadurch bis heute schon in diese Heimatstädte zurückkehren. Auch für die Befreiung von Mossul bereiten wir uns derzeit intensiv auf Stabilisierungsmaßnahmen vor. Bei der humanitären Hilfe ist Deutschland zum drittgrößten Geber weltweit geworden. Die Syrienkrise ist Schwerpunkt dieser Arbeit. Dank deutscher Hilfe konnten zum Beispiel 110.000 Menschen in Deir al-Sor im Osten Syriens aus der Luft versorgt werden. Darüber hinaus konzentrieren wir uns auf die Unterstützung von Flüchtlingen in den Nachbarländern. Auch dort, insbesondere in Jordanien und Libanon, geht es um die Stabilisierung staatlicher Funktionsfähigkeit und annehmbare Lebensbedingungen, sowohl für syrische Flüchtlinge wie für die einheimische Bevölkerung, damit die Wucht der Flüchtlingskrise in dieser Region nicht neue Krisen auslöst. Zugleich schaffen wir mit diesen Maßnahmen die Voraussetzungen dafür, dass Menschen in ihre Heimat zurückkehren können oder sich gar nicht erst gezwungen sehen, den gefährlichen Weg nach Europa zu suchen. Mit unserem außenpolitischen Instrumentenkasten sind wir also täglich im Einsatz, um Ursachen und Folgen von Migration anzugehen. Im Sinne einer vorausschauenden Außenpolitik wollen wir auch die internationalen Strukturen stärken, sodass humanitäre Hilfe in Zukunft noch wirkungsvoller eingesetzt und die internationale Zusammenarbeit in Migrationsfragen weiter gestärkt wird. 

Die Hoffnung, dass nach dem Ende des Kalten Krieges die Demokratie weltweit einen ungehinderten Siegeszug antritt, hat sich nicht bewahrheitet.

Dr. Frank-Walter Steinmeier

Ich habe dazu mit dem »Berliner Runden Tisch« einen Prozess ins Leben gerufen, der die zentralen internationalen Organi­sa­tionen und den Privat­sektor zusammenbringt.Wir erweitern auch unser Engagement bei der Konfliktmediation, denn Deutschland genießt einen guten Ruf als Vermittler gerade wegen unserer Bereitschaft, die Welt auch mit den Augen der anderen zu sehen – in dem Wissen, dass Verstehen-Wollen die Voraussetzung jeder Verständigung ist. Dies erfordert ein um­fassendes Verständnis von Sicherheit – von der Prävention bis zur Konfliktnachsorge – und ein ressortüber­greifendes Zusammenwirken in der Krisenarbeit. Wir erarbeiten deshalb in einem umfassenden Dialogprozess mit Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft Leitlinien der Bundesregierung für ziviles Krisenengagement und Friedensförderung, die den im neuen »Weißbuch« beschriebenen integrierten Ansatz aus zivilen und militärischen Maßnahmen ergänzen sollen. 

Mitgestaltung der internationalen Ordnung

Aber bei aller Kraft, die wir auf die Verhinderung, Einhegung und Deeskalation akuter Krisen richten, darf kluge Außenpolitik den weiten Horizont nicht aus den Augen verlieren. In der Gestaltung der künftigen Ordnung können wir mit rechtzeitigen Weichenstellungen heute für die Zukunft oft mehr bewirken als beim späten Feuerlöschen. In seinem Roman »Der Mann ohne Eigenschaften« hat Robert Musil ein anschauliches Bild der Welt vor 100 Jahren, einer Welt im Umbruch, gezeichnet: »Wie wenn ein Magnet die Eisenspäne loslässt und sie wieder durcheinandergeraten.« Das beschreibt auch recht gut unser subjektives Gefühl der Welt von heute. Die Hoffnung, dass nach dem Ende des Kalten Krieges die Demokratie weltweit einen ungehinderten Siegeszug antritt, hat sich nicht bewahrheitet. Auf die alte, zynische Ordnung der ideologischen und nuklearen Blockkonfron­tation des Kalten Krieges ist bis heute keine neue, friedliche Ordnung gefolgt. Stattdessen werden wir Zeuge eines schärfer werdenden Wettbewerbs um die vermeintlich richtige gesellschaftliche Ordnung: um Freiheit und Demokratie, um Gerechtigkeit und Souveränität – und um geopolitische Einflusssphären.

Es ist in unserem ureigenen deutschen Interesse, die internationale Ordnung zu stärken, dem Magneten wieder Kraft zu geben und ihn richtig, gegebenenfalls auch neu, auszurichten. Gerade Deutschland als wirtschaftlich, politisch und gesellschaftlich aufs Engste mit der Welt vernetztes Land ist in besonderem Maße auf ein regelbasiertes und friedfertiges Miteinander angewiesen. 

Aus dieser Motivation und Interessenlage heraus haben wir 2016 den OSZE-Vorsitz übernommen. Nicht weil dort viel Lorbeer zu gewinnen war, sondern weil dieses einzigartige Forum für den Dialog zwischen Ost und West für die internationale Sicherheit eine unverzichtbare Rolle spielt. Wir können uns ein unübersehbar schwieriger gewordenes Russland nicht einfach weiter weg wünschen. Angesichts der neuerlichen Spannungen zwischen den Großmächten ist es in unserem Interesse – ja unsere Verantwortung –, Wege zu finden, um aus einer Phase der Konfrontation wieder zu einem belastbaren Verständnis gemeinsamer, kooperativer Sicherheit zu gelangen. Wir waren in Europa schon einmal weiter. Die Schluss­akte von Helsinki 1975 und die Charta von Paris 1990 waren ja Ausdruck unserer gemeinsamen Erkenntnis, dass sich die eigene Sicherheit auf Dauer nicht ohne oder gegen die regionalen Nachbarn organisieren lässt. Diese Erfahrung sollten wir nicht aufgeben. 

Mit dem Klimaabkommen von Paris und der »Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung« hat die Staatengemeinschaft sich ambitionierte Ziele gesetzt – Ziele, auf die wir uns alle gemeinsam verpflichtet haben.

Dr. Frank-Walter Steinmeier

Daher habe ich auch einen breiten und strukturierten Dialog über einen Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa vorgeschlagen. Ich betrachte das als einen konkreten Versuch der deutschen Außenpolitik, um verloren gegangenes Vertrauen wiederherzustellen und um den Kerngedanken kollektiver Sicherheit für eine Sicherheitspolitik des 21. Jahrhunderts wieder fruchtbar zu machen.

Ordnung mitzugestalten bedeutet heute aber auch, stets die Zukunftsfragen im Blick zu haben. Der Blick auf die Krisen darf uns nicht den Blick für die Erfolge der Außenpolitik und für die Chancen der Zukunft verstellen. Dafür braucht es Leidenschaft, die Zukunft zu gestalten, sowie Kreativität und Optimismus. Denn im Optimismus steckt eine durchaus gesunde Missachtung des vermeintlich Unmöglichen. Mit dem Klimaabkommen von Paris und der »Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung« hat die Staatengemeinschaft genau das geleistet und sich ambitionierte Ziele gesetzt – Ziele, auf die wir uns alle gemeinsam verpflichtet haben. Die »Agenda 2030« formuliert ein globales Trans­formationsprogramm, das Hunderten von Millionen Menschen neue Per­spektiven auf ein besseres Leben ohne Armut und in Würde eröffnet. Mit ganzer Kraft an seiner Umsetzung zu arbeiten bedeutet, für eine gerechte, nachhaltige und damit auch friedlichere Welt zu arbeiten. Deutschland und Europa haben zum Erfolg dieser Agenda mit ihren Stärken ge­rade in der Außen- und Sicherheits- sowie der Entwicklungs- und Energie­politik viel beizutragen.

Unsere Partner erwarten von Deutschland – zu Recht –, dass es die Rolle wahrnimmt, die unserer Größe und unseren Möglichkeiten entspricht. Deshalb bewirbt sich Deutschland für einen nicht ständigen Sitz im Sicherheitsrat für die Jahre 2019 / 2020. Für Frieden, Gerechtigkeit, Innovation und Partnerschaft. Das sind unsere Ziele, mit denen wir unsere Kandidatur überschrieben haben und die uns leiten werden. Auch das ist Ausdruck unserer Bereitschaft, Verantwortung zu übernehmen und die multila­terale Ordnung zu stärken.

Für ein geeintes und starkes Europa

Eine deutsche Außenpolitik, die internationale Ordnungsstrukturen stärkt und erneuert, ist nur in und durch Europa denkbar. Die Europäische Union bleibt Dreh- und Angelpunkt der deutschen Diplomatie. Die entscheidende Herausforderung für deutsche Außenpolitik ist dabei in meinen Augen weniger die gern und oftmals kontrovers diskutierte Frage, ob Deutschland nun die Zentralmacht Europas sei, sondern ob Deutschland es mit seinen engsten Partnern versteht, eine politische Mitte zu schaffen und zu bewahren, aus der heraus ein gemeinsames, starkes Europa handeln kann. Denn mit einem solchen Europa steht und fällt unsere Chance, gestaltend Einfluss zu nehmen. Ein geeintes Europa kann Magnet sein, die Mitgliedstaaten für sich allein sind kaum mehr als Eisenspäne in der Welt von morgen.

Wenn die Krise zum Normalfall wird, dann müssen wir auch unser außenpolitisches Verständnis und unseren Instrumentenkasten daran anpassen.

Dr. Frank-Walter Steinmeier

Die Entscheidung Großbritanniens, die Europäische Union zu verlassen, ist zweifelsohne ein Einschnitt und eine große Herausforderung – nicht zuletzt, weil wir einen gerade in der Außenpolitik erfahrenen und gewichtigen Mitgliedstaat verlieren. Unsere besondere Verantwortung liegt darin, den Zusammenhalt der EU der 27 zu stärken und ihr eine Orientierung zu geben. Deshalb habe ich mit meinem französischen Amtskollegen Jean-Marc Ayrault nach dem britischen Referendum Vorschläge für den künftigen Weg des geeinten Europa vorgelegt: für Fragen der inneren und äußeren Sicherheit, für den Umgang mit Flucht und Migration, für Themen wie soziale Gerechtigkeit und die Wirtschafts- und Währungsunion. Wir haben auch angeregt, über eine »flexible Union« nachzudenken, um die EU in einer Zeit der Turbulenzen zukunftsfester zu machen. Dieses Nachdenken muss weitergehen – in einem inten­siven Diskurs auch mit unseren Bürgerinnen und Bürgern.

Die Entfremdung vieler Europäer von der EU bereitet mir als Außenminister große Sorge. Die EU ist dabei für viele auch zu einer Projektionsfläche ihres Unbehagens an den Verwerfungen der Globalisierung geworden. Dieser Entfremdung entgegenzuwirken, den gefährlichen Geist des Natio­nalismus in Europa in die Schranken zu weisen, den fortdauernden Wert der europäischen Einigung glaubwürdig und überzeugend zu vermitteln, das ist für mich eine der zentralen Herausforderungen für die Politik in den kommenden Jahren. Wenn Menschen Angst haben vor der Zukunft, dann müssen wir häufiger und geduldiger erklären, warum nationale Regierungen den Befürchtungen der Bürger noch weniger entgegentreten können als unser gemeinsames Europa. Den vermeintlich einfachen Rezepten der Populisten, den schrillen Rufen nach Abschottung und Abgrenzung müssen wir entschlossen und geschlossen entgegentreten. Wenn es uns nicht gelingt, der Vernunft in unserem innenpolitischen Diskurs hinreichend Gehör und Gewicht zu verschaffen, dann wird es uns auch immer schwerer fallen, das außenpolitisch Vernünftige zu tun. Für die außenpolitische Vernunft auf unserem Kontinent mit Leidenschaft zu kämpfen – auch das ist Teil der deutschen Verantwortung.