Demokratieförderung schafft Stabilität

Von Dr. Julia Leininger

Demokratie durch Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik weltweit verteidigen und fördern? Angesichts des globalen Vormarschs von nationa­listischen Populisten und fortbestehender Autokra­tien ist diese Frage wieder relevanter geworden. So zählt zu Deutschlands »neuer Verantwortung« auch der internationale Einsatz für demokratische Werte und Normen. Für eine Nation, die durch starken und lenkenden Einfluss von außen wieder zur Demokratie gefunden hat (Stichwort: »Marshallplan für Deutschland«), sollte Demokratieförderung kein Tabu, sondern ein »Pflichtprogramm« sein.

Weltweit stehen Staaten vor einem Dilemma, wenn sie Demokratie fördern möchten. Demokratie ist zwar ein wichtiges politisches Ziel, aber sie fürchten, dass der Weg dorthin ein ebenso wertvolles Ziel – politische Stabilität – unterminieren und vermehrt Gewalt auslösen könnte. Doch das Stabilitätsargument darf keine Ausrede sein. Und wenn, wäre es eine zu »billige«. Demokratisierung kann zwar destabilisierend wirken, aber das ist nicht das größte Problem bei der Demokratieförderung.

Im Folgenden diskutiere ich gängige Argumente, die die externe Unterstützung von Demokratisierung problematisieren und häufig zu einer politischen Entscheidung gegen Demokratieförderung führen. Die Argumente können weitgehend entkräftet werden.

 

Regimewechsel und politische Instabilität: unvollständige Demokratisierung vermeiden

Demokratisierung – verstanden als Ausweitung politischen Wettbewerbs und von Bürgerbeteiligung bei der Regierungswahl – bringt definitionsgemäß die Reform alter Machtstrukturen und somit auch eine gewisse Instabilität mit sich. Dies muss jedoch nicht zwangsläufig zu einer umfassenden politischen Instabilität führen. So wirft die Abwägung von Zielkonflikten in der Demokratieförderung die folgenden Fragen auf: Können Konflikte während eines Regimewechsels friedlich beigelegt werden, oder werden größere Teile der Gesellschaft bei der Verfolgung ihrer Interessen zu Gewalt greifen? Gegenwärtig gibt es zahlreiche Beispiele für Länder, in denen es während der politischen Öffnung zu inneren Unruhen und Gewalt kommt. Hierzu gehören insbesondere die jüngs­-ten Ereignisse des »arabischen Frühlings«. Der libyschen Regierung gelingt es nicht, die Milizen zu entwaffnen, die Muammar al-Gaddafi gestürzt haben, Ägypten kämpft seit dem Militärsturz von Präsident Mohammed Mursi mit dem Widerstand der Muslimbrüder, und Syrien ist tief in einen Bürgerkrieg verstrickt. Aber sind das typische Verläufe? Für Demokratisierung im Allgemeinen sind sie nicht typisch, sondern nur für ganz spezielle Konstellationen: anfangs autokratische Re­gime, die das Ziel eines demokratischen Übergangs binnen fünf Jahren verfehlen (»unvollständige Transition«). Diese Staaten weisen ein höheres Bürgerkriegsrisiko auf. Unsere Forschung zeigt, dass diese destabilisierenden Effekte auch für subtilere Anzeichen von Instabilität gelten.

Ein doppelt so hohes Bürgerkriegsrisiko

Staatliche Fragilität, das heißt andauerndes Ver­sagen bei der Ausübung von staatlichen Grundfunktionen, gehört zu den drängendsten Problemen in Entwicklungsländern. Zu den wichtigsten staatlichen Funktionen zählt die Aufrechterhaltung des Gewaltmonopols. Einige Staaten scheitern bei der Kontrolle des Staatsgebiets (zum Beispiel Mindanao auf den Philippinen oder der Norden Malis) oder kommen nicht gegen organisierte Kriminalität an (zum Beispiel Drogenhandel in Guinea-Bissau oder Bolivien). Arbeiten des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik ergeben, dass eine Schwächung des Gewaltmonopols in der Regel nur in direkter Folge unvollständiger Transitionen auftritt. Das ist eine gute Nachricht für die meisten Entwicklungsländer, die häufig schon längere Zeit »hybride Regime« sind. Diese sind zwar weniger stabil als Autokratien oder Demokratien und haben ein doppelt so hohes Bürgerkriegsrisiko. Aber eine weitere Demokratisierung dieser Länder birgt weniger Risiken als die Demokratisierung autokratischer Staaten. Langfristig werden diese Risiken durch die zahlreichen Vorteile von Demokratien aufgewogen.

Das staatliche Gewaltmonopol und politischer Wettbewerb können sich gleichzeitig entwickeln, wenn grundlegende Staatsstrukturen vorhanden sind.

Dr. Julia Leininger

Lässt sich daraus folgern, dass externe Demo­kratieförderung in den meisten Fällen empfehlenswert ist? Um diese Frage beantworten zu können, müssen die direkten Folgen von Demokratieförderung für politische Instabilität untersucht werden.

Demokratieförderung und politische Instabilität: Mobilisierung versus Institutionalisierung

Die Annahme, Demokratisierungsversuche seien wünschenswert, begründet noch nicht die Empfehlung, Demokratie von außen zu fördern. Demokratisierungshilfe durch externe Akteure kann die Dynamik im Empfängerland sowohl positiv als auch negativ verändern. Sie kann zum Beispiel durch Maßnahmen zur Einführung und Festigung von Konfliktlösungsmechanismen zur Minderung von Konflikten beitragen oder aber die Polarisierung der dortigen Gesellschaft und somit Konflikte verschärfen. Bolivien ist ein Beispiel für eine Intensivierung politischer und gesellschaftlicher Instabilität durch solche Maßnahmen. In den Jahren 2000 bis 2004 brachen in dieser hoch mobilsierten Gesellschaft soziale Unruhen aus, weil deren Forderungen von unzugänglichen, korrupten politischen Institutionen nicht kanalisiert werden konnten. Indigene Gruppen wurden von außen darin bestärkt, politische Inklusion und Teilhabe zu fordern. Gleichzeitig blieb einem großen Teil der Bevölkerung der Zugang zum sozioökonomischen Fortschritt verwehrt, trotz der Unterstützung durch internationale Entwicklungshilfe. Dies führte zu einem Zielkonflikt zwischen politischer Stabilität und Demokratisierung. Als Proteste indigener Gruppen gegen den exklusiven Zugang zu Ressourcen im Staat mit den Rücktritten zweier bolivianischer Präsidenten (2003 und 2005) Erfolge zeigten, wurde das Versagen der bestehenden demokratischen Institutionen offenkundig. Der auf politische Eliten fokussierte Ansatz der internationalen Geber hatte die Institutionen außer Acht gelassen und kurzfristig Konflikt geschürt.

Aber ist das ein typischer Verlauf? Führt Hilfe von außen grundsätzlich zum Entstehen explosiver Situationen in Empfängerstaaten? Aufschluss zu diesen Fragen kann die Betrachtung gesellschaft­licher Konflikte in Afrika in den Jahren 1990 bis 2009 geben. Diese Betrachtung verdeutlicht, dass die Auswirkungen von Demokratieförderung auf politische Instabilität nur zusammen mit den Folgen anderer externer Unterstützungsmaßnahmen (»allgemeine Official Development Assistance [ODA]«) zu beurteilen sind. Es ist bekannt, dass allgemeine ODA Demokratisierung verlangsamt, weil Herrscher damit indirekt über mehr Mittel zur Kooptierung oder Unterdrückung oppositioneller Gruppen verfügen. Jüngste Entwicklungen in Afrika zeigen, dass allgemeine ODA zur Verringerung von Demonstrationen und gewalttätigen Unruhen geführt hat. Also vermindert allgemeine ODA politische Instabilität, schränkt aber auch Bürgerbeteiligung ein.

Warten oder drängen? Graduelle versus sequenzielle Demokratisierung

Welche Implikationen haben diese Ergebnisse für die Ausrichtung von Demokratieförderung? Ab Mitte der Nullerjahre wurde heftig diskutiert, ob eine Demokratisierung so lange verzögert werden sollte, bis ein stabiler Staat entstanden ist, oder ob beide Ziele gleichzeitig verfolgt werden sollten. Diese Debatte lief unter dem Motto »Sequen­zierung versus Gradualismus«.

Befürworter der Sequenzierung argumentieren, dass vorhandene Institutionen die Voraussetzung für eine Mobilisierung der Bevölkerung bilden. Gradualisten wie Thomas Carothers argumentieren, dass sich das staatliche Gewaltmonopol und politischer Wettbewerb gleichzeitig entwickeln können, wenn grundlegende Staatsstrukturen vorhanden sind. Unsere Studien bestätigen, dass der Sequenzierungsansatz illusorisch ist. Die meisten Staaten haben bereits den Weg zu einer Mehrparteien­demokratie eingeschlagen – ein unumkehrbarer Trend. Die Tatsache, dass viele Staaten bei der Demokratisierung auf halbem Weg stehen geblieben sind, ist gefährlicher als Versuche, sie zu überwinden. Die externe Unterstützung exklusiver Institutionen würde das Vertrauen der breiten Bevölkerung in diese Institutionen dagegen zusätzlich unterminieren und womöglich den Druck so sehr erhöhen, dass eine Eskalation unver­meidbar wäre. 

Jeder Geber bringt jedoch seine eigene Demokratieperspektive ein. Das erhöht die Chance, dass staatliche und nicht staatliche Akteure die Unterstützung erhalten, die sie benötigen.

Dr. Julia Leininger

Der gradualistische Ansatz erkennt hingegen die Vorteile der Teilhabe in frühen Phasen des Institutionsaufbaus an. Schon die Planung der Institu­tionen muss mit partizipativen Mitteln erfolgen. So wirkten zum Beispiel in der Nationalversammlung von Benin im Jahr 1990 alle gesellschaftlichen Sektoren an der Formulierung einer stabilen demokratischen Verfassung mit.

Aussichtsreiche Förderungsstrategien: der »Blaupausenfalle« entkommen

Welche Rolle spielen bei einem gradualistischen Ansatz die Geber? Geber können eine gradualis­tische Strategie am besten unterstützen, indem sie marginalisierte Gruppen ermutigen, das politische System mitzugestalten; sie können Anreize für die Institutionalisierung der Lösung von Konflikten bieten, die im Verlauf der Demokratisierung auftreten werden. In der Praxis stehen Geber häufig vor dem Problem, dass eine Demokratie als individuelles »Hightechprodukt« kaum von außen und im Voraus geplant werden kann. Bei dem Versuch, Empfängerländern ihre Vorstellung von Demokratie überzustülpen, sind Geber oft in die »Blaupausenfalle« getappt: Die von ihnen geschaffenen Institutionen passten nicht in den Kontext des Empfängersystems.

Im Empfängerland politische Diversität und Dezentralisierung fördern

Die besten Optionen für externe Akteure, die Demokratisierungsprozesse unterstützen möchten, bestehen darin, im Empfängerland politische Diversität und Dezentralisierung zu fördern. Alte Eliten monopolisieren die Wirtschaft und damit den Zugang zu finanziellen Ressourcen. Eine pluralistische Gesellschaft kann nur entstehen, wenn marginalisierte Gruppen Zugang zu Entscheidungsprozessen erhalten. Unsere Forschung am DIE zeigt, dass dieses Ziel am besten erreicht wird, wenn viele externe Demokratieförderer gleich­zeitig präsent sind. Bisher ging die Forschung davon aus, dass divergierende Ziele von Gebern allenfalls zu Konflikten führen, die wiederum Demokratisierung schwächen. Jeder Geber bringt jedoch seine eigene Demokratieperspektive ein. Das erhöht die Chance, dass staatliche und nicht staatliche Akteure die Unterstützung erhalten, die sie benötigen. Eine gerecht finanzierte, pluralistische Gesellschaft hat größere Chancen, gesellschaftliche Gräben auf politischem Weg zu schließen. Die Tatsache, dass Demonstrationen und teils auch Ausschreitungen häufiger vorkommen, wenn Geber zur Teilhabe ermutigen, zeigt, dass Demokratieförderung tatsächlich die Beteiligung erhöht.

Konflikteskalation muss hingegen vermieden werden. Das gelingt am besten mit institutionalisierten Konfliktlösungsmechanismen. In ungefestigten Demokratien umgehen Herrscher oft Ins­titutionen. Hier können Geber durch eine Koordinierung allgemeiner ODA-Maßnahmen Druck ausüben und etwa die Auszahlung an die Ein­hal­tung von Rechtsstaatlichkeit binden.

Wie schneidet die gegenwärtige Praxis im Vergleich mit diesen Empfehlungen ab? Konditionalität ist als solche schwer messbar. Jedoch ist relativ einfach zu erkennen, ob Demokratieförderung genügend Diversität aufweist. Mangelnde Diversität ist nicht immer der Geberseite zuzuschreiben. Viele Regime, zum Beispiel Russland und Vene­zuela, lassen Unterstützung durch externe Orga­ni­sationen nur sehr begrenzt zu. Gerade hybride Regime können aber besonders von größerer Diversität profitieren. Die Karte zeigt, welche Länder im Jahr 2010 Demokratiehilfe von weniger als zehn Gebern erhalten haben, welche dieser Länder hybride Regime sind und somit wohl überproportional von stärker diversifizierter Demokratiehilfe profitieren würden.

Empfehlungen für Demokratieförderung: 

einen (regulierten) »Markt für Demokratie« schaffen

Demokratie in hybriden Regimen sofort fördern. Die meisten Entwicklungsländer, insbesondere hybride Regime, haben bereits einen demokra­tischen Öffnungsprozess durchlaufen, schaffen aber keine Konsolidierung demokratischer Institutionen. Der Fortbestand hybrider Regime ist auf lange Sicht schädlicher für den gesellschaftlichen Frieden als eine »holprige« demokratische Transition.

  Demokratiehilfe diversifizieren. Ineffektive Pauschallösungen für den Aufbau von Institu­tionen sind vermeidbar, wenn staatliche und nicht staatliche Gruppen aus vielen verschiedenen Demokratiemodellen verschiedener Geber wählen können.

  Die Gestaltung eines endogenen, inklusiven politischen Systems fördern. Aus partizipativen Prozessen hervorgegangene Entscheidungen sind zu respektieren. Nicht nur von erfolglosen Autokraten, sondern auch und gerade von Gebern.

  Beim Aufbau und bei der Unterstützung von Institu­tionen auf Konfliktlösungsmechanismen bestehen. Für allgemeine ODA sollten Geber die Implemen­tierung institutionalisierter Konfliktlösungsmechanismen zur Minderung von Gewaltausbrüchen zur Bedingung machen.

  Zielkonflikte abwägen, nicht gleich die Flinte ins Korn werfen. Angesichts komplexer Situationen vor Ort und divergierender Geberinteressen sind Zielkonflikte zwischen verschiedenen Politikzielen eher die Regel als die Ausnahme. Mögliche negative Folgen von Kompromissen können durch Strategiebildung und kontinuierliches Monitoring von Maßnahmen abgefedert werden. Die Muster von Transitionen und hybriden Regime dabei zu beobachten ist zentral.